Le sanzioni amministrative non pecuniarie

Abstract

Questo lavoro di tesi, giunto alla fine del percorso di Scuola Dottorale, cerca di analizzare le caratteristiche e le tipologie delle sanzioni amministrative non pecuniarie, e di considerare se esse possano o no essere ammesse a far parte della tipologia “standard” di sanzione amministrativa, come definita dalla Legge 689 del 1981. Nel corso dello svolgimento del lavoro, oltre a illustri contributi dottrinali, saranno analizzate numerose sentenze, per l’importante contributo giurisprudenziale e interpretativo delle disposizioni di legge. Per compiere tale ambiziosa analisi, si è partiti dalla definizione del concetto di sanzione nei suoi significati di approvazione e accettazione, ma soprattutto in quello che riguarda il mezzo con cui si afferma l’autorità e si impone il rispetto di una norma, per poi passare a considerazioni di carattere sociologico soprattutto sul carattere punitivo della sanzione e sulla percezione sociale dei comportamenti degli individui, che possono quindi suscitare biasimo o lode, sollecitare l'inflizione di svantaggi o la concessione di vantaggi. Da queste brevi riflessioni, si è poi cercato di ricostruire storicamente come il concetto di sanzione si sia evoluto nel tempo, partendo dall’epoca antica in cui l’unica tipologia di sanzione conosciuta era la pena, passando per il diritto romano, in cui si inizia ad affermare la differenza tra illecito civile e illecito penale, e arrivando poi al dibattito illuministico con l’opera di autori quali Hobbes, Montesquieu e Beccaria. Con la crisi dell’ancien regime, e l’affermarsi del moderno concetto di Stato, con la diffusione dell’intervento pubblico e il suo operare al servizio dei cittadini, si pone l’esigenza di organizzare l’azione pubblica, ed è proprio in questo momento che vediamo la nascita del diritto amministrativo nel senso moderno del termine. In questo periodo inoltre, vediamo emergere gli studi di Zanobini, che sarà forse il primo studioso a considerare i tratti caratterizzanti delle sanzioni amministrative, arrivando a definirle quali “pene in senso tecnico”, per le molte caratteristiche comuni con la sanzione penale. Vediamo infatti che la legge 689 del 1981, che sarebbe intervenuta circa 60/70 anni dopo, è rubricata proprio “Modifiche al sistema penale”. La legge 689/81 del 1981, considerata la prima legge sulle sanzioni amministrative, sappiamo che, proprio per sua disposizione, si applica alle sanzioni pecuniarie: proprio le caratteristiche di detta legge dovranno essere analizzati nello specifico, per arrivare a considerare quali di esse siano applicabili alle sanzioni non pecuniarie. Vedremo quindi i principi di legalità, tassatività, di determinatezza e di irretroattività di cui all’articolo 1, la necessaria capacità di intendere e di volere espressa nell’articolo 2, l’elemento soggettivo di cui all’articolo 3, le cause di esclusione di responsabilità di cui all’articolo 4, e il concorso di persone e di violazioni di cui agli articoli 5 e 8. Il discorso proseguirà con il principio di specialità di cui all’articolo 9 e con i principi di determinazione delle sanzioni di cui agli articoli 10 e 11 che, come vedremo, ritroveremo nelle sanzioni ripristinatorie e alternative. Si passerà poi a considerare come avvenga l’accertamento della sanzione amministrativa, chi siano i soggetti legittimati ad effettuarlo, e quali siano i mezzi a disposizione, come stabilito appunto all’articolo 13, analizzando poi anche delle tipologie di strumenti quali il sequestro e la confisca, necessari sia per gli accertamenti, sia come si vedrà, quali sanzioni accessorie. Dopo le riflessioni sulla sanzione in generale, si scenderà nel vivo della questione, considerando i tratti caratteristici della sanzione non pecuniaria, in cui emergerà proprio la diversa tipologia di potere esercitato dall’amministrazione, sempre in un’ottica di afflizione, che incide negativamente nella sfera giuridica del destinatario trasgressore. Questo potere non sempre si rivolge alla punizione di una condotta illecita, ma a volte, come avviene appunto con le sanzioni interdittive e con quelle ripristinatorie, può essere utilizzato per ripristinare o conservare interessi sostanziali devoluti all’amministrazione, prescindendo da ogni qualificazione della condotta tenuta dal soggetto; da tale varietà di poteri esercitabili dalla pubblica amministrazione, occorrerà valutare se il concetto di sanzione amministrativa possa essere ampliato a comprendere tanto le misure punitive, quanto quelle ripristinatorie o riparatorie. Discorso diverso sarà quello da effettuare per le sanzioni disciplinari, in quanto queste originano da un presupposto diverso, ossia la tipologia di rapporto che esiste tra l’eventuale trasgressore e l’Amministrazione procedente. In merito a dette sanzioni, si considererà soprattutto quella particolare responsabilità definita amministrativa, e gli obblighi e le conseguenze che ne derivano. Il discorso sulle sanzioni si concluderà con un accenno alla possibilità recentemente introdotta, per le istituzioni comunitarie di poter infliggere delle sanzioni di natura amministrativa, poiché non previsto che esse possano irrogare sanzioni penali. Di queste saranno analizzati i tratti caratterizzanti, oltre a quelli comuni con le sanzioni amministrative di cui alla legge 689/81, e le possibili prospettive di evoluzione della normativa.