L'unione bancaria e il ruolo della BCE

Abstract

Le vicende economico e finanziarie che in tempi recenti hanno coinvolto l’economia mondiale e che hanno stimolato un ripensamento del sistema di vigilanza bancaria europea hanno reso opportuna una riflessione sul tema della Banking Union che ha un’incidenza notevole su vari istituti del diritto amministrativo nazionale oltre che sul settore economico-finanziario. La ricerca ha lo scopo di definire il ruolo della BCE nella regolazione e supervisione dell’MVU attraverso la definizione dei rapporti con le altre autorità europee e nazionali, tentando di stabilire se la normativa, al momento vigente, risulti in grado di prevenire o di risolvere le criticità che potrebbero presentarsi e se l’Unione bancaria possa essere ricostruita come strumento di stabilità e crescita alla luce anche della nuova manovra di politica monetaria. L’indagine ha riguardato in particolare: i rapporti tra ABE e BCE, sottolineando attraverso un confronto della normativa di riferimento i rischi di sovrapposizione ed esigenze di cooperazione nei rapporti tra le due autorità; i rapporti tra la BCE e le ANC, descrivendo le modalità di composizione tra poteri pubblici al suo interno, sia strutturali che procedimentali, dedicando un approfondimento ai procedimenti di autorizzazione e sanzionatori; le ripercussioni della normativa europea sul testo unico bancario, lo status di indipendenza che caratterizza la banca centrale, gli obblighi di accountability e di responsabilità della stessa, facendo emergere i fattori che denotano la sussistenza del deficit democratico. Infine, nelle prospettive de iure condendo, è stato compiuto un confronto con la FED negli Stati Uniti, in ordine agli obiettivi perseguiti, agli strumenti a disposizione e al modo di reagire alla crisi economica finanziaria. Ne è derivato un quadro giuridico spurio, complesso e incompleto caratterizzato da un ordine giuridico “a cascata”, non gerarchico, ma ordinato su più piani, di cui fanno parte molteplici autorità con la previsione dell’obbligo di cooperazione tra i livelli. Sono state individuate parecchie zone d’ombra nella normativa che disciplina la funzione di regolazione, di adjudication e di vigilanza, e da cui potrebbero conseguire situazioni di stallo e conflitto tra l’ABE e la BCE e che fanno emergere la possibilità che l’ABE venga nei fatti sopraffatta dal ruolo assunto della Banca centrale europea relegandola al ruolo di “overarching umbrella which had no teeth”. E’ evidenziata, inoltre, l’inefficacia degli strumenti normativamente previsti per risolvere i difetti di coordinamento individuati tra le due autorità, prospettando la necessità di nuovi ed ulteriori interventi del Legislatore. Sono rilevati problemi relative alla conciliabilità nella medesima autorità (la BCE) di attribuzioni di politica monetaria e di vigilanza, facendo emergere alcune perplessità circa la possibilità di generare conflitti di interessi. Sotto il profilo dell’allocazione dei poteri di vigilanza tra BCE e ANC il sistema procedimentale amministrativo risulta composito, in quanto caratterizzato da procedimenti amministrativi composti, in sui sono state riscontrate diverse difficoltà in ordine al coinvolgono nelle varie fasi di diverse autorità e diversi atti giuridici in cui non sempre risulta chiara la distinzione tra atti endoprocedimentali e provvedimenti finali, il criterio da applicare per il riparto della competenza e la provenienza dell’atto impugnato, la disciplina procedimentale applicabile e il giudice competente per la tutela giurisdizionale, e ciò è soprattutto evidente con riferimento ai procedimenti di autorizzazione e sanzionatori. Altri indici di complessità si individuano nella normativa europea che si presenta particolarmente numerosa, farraginosa e poco chiara e che potrebbe in futuro essere semplificata mediante l’adozione di un testo unico bancario europeo. La Banking Union risulta incompleta non essendo ancora stato dato avvio al meccanismo unico per la risoluzione che sarà reso operativo per l’inizio del 2016 e ridimensionata nel terzo pilastro in quanto ci si è limitati a stabilire una armonizzazione massima del funzionamento dei sistemi nazionali di garanzia dei depositi, ancora in fase di attuazione. Il rischio che ne deriva consiste nella possibilità che questa resti a lungo incompleta avendo imboccato una strada a due velocità che comporta tempi diversi di realizzazione dei pilastri mancanti, nonostante la stretta interconnessione tra i medesimi e l'imprescindibilità di ciascuno di essi ai fini di un efficiente funzionamento del nuovo sistema. Si auspica che le istituzioni tengano fede agli impegni assunti completando l'attuazione delle varie componenti dell'unione bancaria alle cui sorti sono inscindibilmente legate anche quelle dell'intera Europa. Con la nuova manovra di politica monetaria la BCE ha inaugurato in questo modo una nuova epoca seguendo la strada imboccata negli anni precedenti dalle altre grandi banche centrali, tra cui la FED. Presumibilmente gli effetti di tale manovra saranno molto più blandi che negli USA, per le peculiari differenze esistenti tra FED e BCE, in ordine agli obiettivi, strumenti e contesto economico istituzionali. Sebbene il programma abbia avuto avvio in tempi molto recenti e abbia già manifestato i primi effetti positivi, la buona riuscita della manovra dipenderà dall’efficace attuazione di riforme strutturali da parte delle istituzioni europee e nazionali Certamente con l’avvio dei Quantitative easing la BCE ha dato un segnale importante quale strumento di stabilità e crescita per la risoluzione della crisi economica e finanziaria europea, determinando una maggiore integrazione dell’UE e risultando al contempo confermata, oltre che potenziata, la sua indipendenza, dimostrando di non restare schiacciata dai condizionamenti politici. Ne è derivato, inoltre, anche un rafforzamento dell’unione monetaria, lasciando, tuttavia, ancora aperta la questione della realizzazione di un’unione politica fiscale. L'Unione europea quindi è ancora ben lontana dall'essere definita “federale”, saranno necessarie riforme strutturali, ma soprattutto culturali, in grado di determinare nuove cessioni di sovranità da parte degli Stati a favore dell’Unione.