Le sanzioni amministrative non pecuniarie

Abstract

La potestà sanzionatoria riconosciuta dal legislatore all’Amministrazione è stata oggetto dell’analisi dei più autorevoli Studiosi di diritto amministrativo. La tangenza della tematica al diritto penale – sede d’elezione delle riflessioni in materia di conseguenze degli illeciti – ha implicato che i primi approcci ricostruttivi in questo ambito fossero principalmente orientati a spiegare il fenomeno per valorizzarne l’autonomia dall’omologo istituto di diritto penale – e, secondariamente, da quello di diritto civile – e comprenderne l’ontologia e gli elementi connotanti nel panorama dei poteri attribuiti all’Autorità amministrativa. D’altro canto, come autorevolmente riconosciuto, la tematica si inserisce in una delle questioni più complesse tra quelle affrontate dalla scienza giuridica, che coinvolge il rapporto tra i diversi rami dell’ordinamento ed, ancor prima, si ricongiunge alle riflessioni, più propriamente giuridico-filosofiche, in ordine alla funzione della sanzione nell’ordinamento stesso. Per le sanzioni amministrative pecuniarie – da sempre riconosciute come la forma più tipica di esercizio della potestà sanzionatoria della pubblica Amministrazione – un nuovo approccio alle principali problematiche a queste sottese è certamente iniziato con l’entrata in vigore della l. 24 novembre 1981, n. 689, ove per la prima volta il legislatore ha affrontato il tema delle sanzioni amministrative in modo sistematico, anche attraverso la previsione di una disciplina articolata e tendenzialmente completa del regime giuridico applicabile alle stesse. Non può, di certo, sottacersi che l’introduzione di questa disciplina abbia fortemente condizionato i termini generali del dibattito in tema di sanzioni amministrative, con risvolti di notevole interesse, anche con riferimento a quelle misure di carattere sanzionatorio non consistenti nel pagamento di una somma di denaro: sia perché dallo stesso dettato normativo sono stati tratti importanti elementi di cui è stata riconosciuta una portata applicativa estensibile a tutte le sanzioni amministrative, a prescindere dal contenuto delle stesse; sia per il semplice merito che la legge n. 689/1981 ha avuto, di rinvigorire l’invero mai sopito dibattito in materia di sanzioni amministrative, fornendo alla dottrina ed alla giurisprudenza nuovi elementi di riflessione sul tema. D’altro canto, se questa disciplina di legge ordinaria ha offerto alcune risposte ai tradizionali interrogativi in materia, con riferimento alle misure sanzionatorie pecuniarie, da un lato, ciò non è stato sufficiente a risolvere le differenti questioni involgenti i riferimenti costituzionali ai quali ancorare il potere sanzionatorio della pubblica Amministrazione; dall’altro, è mancato un analogo intervento normativo che affrontasse in modo generale e astratto le questioni inerenti ai principi sostanziali e procedimentali applicabili alle misure sanzionatorie prive di contenuto pecuniario. L’opportunità di approfondire il tema delle sanzioni amministrative non pecuniarie nasce, pertanto, da un lato, dal sempre maggior proliferare nella legislazione ordinaria, a fini punitivi e deterrenti, di misure afflittive di carattere non pecuniario, la cui irrogazione è competenza dell’Amministrazione; dall’altro, dalla constatazione della carenza, frammentarietà e disomogeneità del quadro normativo in cui questo specifico tipo di sanzione si inserisce. In termini di estrema sintesi può ritenersi posto all’interprete che voglia analizzare il tema delle sanzionatorie amministrative non pecuniarie un duplice interrogativo. Ci si deve chiedere, infatti, se la singola fattispecie descritta dal legislatore sia effettivamente ascrivibile al genus della sanzione amministrativa e, in secondo luogo, quali conseguenze in termini di regime giuridico applicabile derivino da tale qualificazione. L’analisi deve, pertanto, preliminarmente riguardare il ruolo che la sanzione ricopre nell’ordinamento giuridico, per giungere a definirne la specifica natura e funzione rivestita tra le forme di esercizio del potere amministrativo, ai fini della tutela degli interessi pubblici la cura dei quali è affidata alle Amministrazioni. Diviene essenziale, così, verificare quali siano i confini tra le sanzioni amministrative ed i fenomeni sanzionatori propri di altri rami del diritto, ovvero le sanzioni civili e quelle penali. La trattazione si sviluppa, pertanto, affrontando, per prima cosa, l’atteggiarsi del concetto di sanzione nella teoria generale – attraverso un excursus, sia pur limitato ai caratteri essenziali, dell’evoluzione del pensiero giuridico in materia –, quale opportuna riflessione preliminare ad un’indagine che voglia avvicinarsi al tema della sanzione come modalità di esercizio del potere amministrativo. Sulla base di queste premesse, valorizzate preliminarmente le caratteristiche essenziali della sanzione nell’essere una misura sfavorevole e reattiva alla commissione di un illecito, deve poi approfondirsi la controversa questione della definizione del concetto di sanzione amministrativa, attraverso l’individuazione dei confini esterni di questo istituto, nella distinzione dagli omologhi di diritto civile e penale e, in secondo luogo, dei confini interni, a mezzo dell’analisi delle due distinte tradizionali letture della sanzione, «in senso ampio» ed «in senso stretto», che sono state elaborate dalla dottrina nazionale che si è confrontata con l’argomento, dalle riflessioni di Zanobini in poi. Tali conclusioni dovranno, quindi, essere verificate nella loro validità ed attualità con le considerazioni espresse in ordine al concetto di «accusa penale» da parte della Corte europea dei diritti dell’uomo – ai fini dell’individuazione del campo di applicazione degli artt. 6 e 7 della CEDU –, concetto che abbraccia una nozione di pena che prescinde dalle qualificazioni della misura stessa nei diritti nazionali, ma, operando in via autonoma e trasversale ai campi del diritto degli Stati aderenti alla Convenzione, ne riqualifica il concetto, valorizzando la rilevanza dell’elemento (primariamente) afflittivo sulle differenti finalità reintegrative e risarcitorie che una misura svantaggiosa e reattiva ad un illecito può perseguire. Ciò giustifica l’ascrizione nel concetto di «pena» ai sensi della CEDU di quelle misure svantaggiose, consequenziali ad una condotta illecita e, soprattutto, primariamente afflittive/punitive, anche se la loro irrogazione è competenza di un’autorità Amministrativa. Questa interpretazione, ad oggi, assume una funzione centrale nella lettura del fenomeno sanzionatorio, alla luce del ruolo ormai assunto dalle disposizioni della Convenzione europea dei diritti dell’uomo – nell’interpretazione delle stesse offerta dalla Corte di Strasburgo – che rendono concretamente operativo il parametro costituito dall’art. 117, primo comma, Cost., nei giudizi di legittimità costituzionale, costituendo una delle determinazioni degli «obblighi internazionali» ivi richiamati, che vincolano la potestà legislativa dello Stato e delle Regioni, secondo la lettura attualmente offerta dalla Corte costituzionale a partire dalle note sentenze del 24 ottobre 2007, nn. 348 e 349; ciò ha fortemente condizionato lo stesso concetto di sanzione amministrativa, nella sua accezione di misura punitiva, per come elaborato dalla giurisprudenza della Corte costituzionale, i cui non sempre costanti orientamenti sul punto meritano uno specifico approfondimento, in virtù degli effetti determinanti che ciò ha prodotto sulla definizione del regime giuridico applicabile alle sanzioni amministrative. Solo una volta individuata una nozione chiara e condivisibile di sanzione amministrativa alla luce della complessità dell’attuale quadro giuridico di riferimento, nazionale e sovranazionale, si potrà operare un discrimine tra le misure amministrative sanzionatorie, in base al loro contenuto, per poter approfondire quelle di carattere non pecuniario, che si atteggiano in termini svantaggiosi e consequenziali ad un illecito, ma di cui va verificata la funzione effettivamente perseguita per comprenderne la portata sanzionatoria. L’analisi non coinvolgerà, invece, quelle sanzioni amministrative comminate a seguito dell’inosservanza di doveri di ordine particolare di tipo disciplinare, in quanto lo specifico rapporto di soggezione che deriva dalla relazione intercorrente tra l’Amministrazione ed il soggetto alla stessa sottoposto ha da sempre colorato in termini del tutto peculiari il regime giuridico applicabile a questa categoria. La descritta, fondamentale, fase qualificatoria consentirà, quindi, di approfondire l’analisi delle più rilevanti categorie di misure amministrative prive di contenuto pecuniario potenzialmente qualificabili in termini sanzionatori. In primo luogo, saranno oggetto di indagine le forme di interdizione – affiancate dalle ipotesi di decadenza e di sospensione – che incidono sulla sfera giuridica del destinatario, impedendo l’accesso o eliminando – in via definitiva o temporanea – un beneficio di carattere personale o patrimoniale cui si accede per previsione di legge o a seguito dell’intervento di un provvedimento amministrativo. L’analisi di alcune specifiche fattispecie interdittive, dalla dubbia qualificazione in termini sanzionatori, servirà per comprendere la validità del criterio di demarcazione tra misure sanzionatorie e non accolto nell’indagine, anche alla luce dell’applicazione che di questi concetti ha fatto la giurisprudenza nazionale. L’esame dovrà, poi, coinvolgere anche l’ampia e multiforme categoria delle confische amministrative, all’interno della quale sarà possibile rinvenire anche fattispecie aventi portata afflittiva e non principalmente preventiva e cautelare. Una volta focalizzata l’attenzione sulla tipologia di misure amministrative non pecuniarie qualificabili in termini di «sanzione», alla luce delle considerazioni svolte nella premessa di natura definitoria, l’indagine si orienterà alla complessa ricostruzione del regime giuridico applicabile alle sanzioni amministrative non pecuniarie. Ciò implicherà, inevitabilmente, la soluzione del presupposto interrogativo circa il quadro delle fonti del diritto applicabili in materia, con uno specifico richiamo al rilievo delle fonti sovranazionali, in particolare alle disposizioni della CEDU – dato il valore peculiare rivestito in materia di esercizio del potere sanzionatorio – e della Carta dei diritti fondamentali dell’Unione europea; si verificherà, quindi, quale siano le disposizioni costituzionali applicabili, più in generale, a tutte le sanzioni amministrative, con specifico riguardo a quelle norme tradizionalmente riferite al diritto penale (in particolare gli artt. 25 e 27 Cost.), nonché se assumano rilievo, con riferimento alle misure sanzionatorie non pecuniarie, i principi definiti dal legislatore ordinario nella l. n. 689/1981 e, almeno apparentemente, applicabili alle sole sanzioni pecuniarie in forza di una lettura rigorosa di quanto disposto dall’art. 12 della legge stessa. L’analisi delle fonti consentirà, quindi, di fare chiarezza su alcune delle più rilevanti questioni relative ai principi applicabili alla responsabilità da illecito amministrativo, sia sotto il profilo sostanziale che procedimentale. Nella prima categoria, un ruolo centrale deve essere attribuito al principio di legalità ed ai suoi corollari, cui si riconnettono le principali questioni circa l’estensibilità alle sanzioni amministrative del divieto di retroattività della disposizione che introduce l’illecito amministrativo – ed, ancor meglio, il rango di questo principio all’interno dell’ordinamento – nonché della problematica della applicabilità in materia del principio di retroattività della disciplina più favorevole sopravvenuta, previsto per gli illeciti penali, anche alla luce di una riflessione in ordine alle fonti che tale principio disciplinano. Altresì rilevante è la questione della qualificabilità in termini personali e colpevoli della responsabilità da illecito amministrativo, nonché il rilievo rivestito in questo ambito dal principio di proporzionalità – la cui vincolatività si orienta nei confronti dell’Amministrazione competente ad irrogare la sanzione, ma anche verso il legislatore che la commina – e dal principio di necessaria offensività della condotta, per considerare punibile l’illecito accertato. Sotto il profilo delle modalità di esercizio del potere amministrativo sanzionatorio acquisirà, invece, ruolo centrale la verifica degli effetti, in materia, dei canoni derivanti dall’art. 6 CEDU, con la conseguente necessità di esaminare le connotazioni dei procedimenti sanzionatori, per come disciplinati nel diritto interno, alla stregua del canone del «giusto procedimento sanzionatorio», che da tale disposizione viene tratto, principalmente, attraverso la lettura operata dalla Corte di Strasburgo. Sarà necessario vedere, infatti, se le garanzie – quali l’indipendenza, l’imparzialità soggettiva ed oggettiva dell’organo decidente e la necessaria separazione tra questo e l’organo che formula l’accusa, la pubblicità e l’oralità del procedimento, il diritto al contraddittorio, alla difesa ed alla parità delle armi – debbano necessariamente essere prestate in fase procedimentale e se, ed eventualmente entro quali limiti, il successivo vaglio giurisdizionale cui viene sottoposto il provvedimento sanzionatorio possa «sanare» un deficit in sede procedimentale. Verranno, poi, indagati l’atteggiarsi in materia dell’obbligo di motivazione del provvedimento e, sotto diverso profilo, l’esistenza di un obbligo di esercizio del potere amministrativo sanzionatorio, alla luce dei principi esistenti in materia penale. Infine, specifico oggetto di approfondimento sarà la questione degli effetti della rilevanza, nei rapporti tra illeciti differentemente qualificati come amministrativi e penali negli ordinamenti nazionali, del principio del ne bis in idem come affermato dalla più recente giurisprudenza della Corte EDU, che ne ha individuato i margini di operatività a seguito della sua opera di riqualificazione in termini di «accusa penale» delle fattispecie sottoposte al suo esame. La ricostruzione così tentata avrà, quindi – sia pur senza alcuna pretesa di esaustività, data l’ampiezza delle fattispecie potenzialmente coinvolte e delle questioni interpretative aperte –, la precipua finalità di evidenziare in quali termini si atteggi il complesso metodo d’indagine che il cittadino prima e l’interprete specializzato poi devono utilizzare per stabilire se una determinata misura non pecuniaria, che procuri uno svantaggio in conseguenza dell’inosservanza di una norma, possa qualificarsi come sanzione e, in secondo luogo, quali conseguenze giuridiche derivino da questa qualificazione, per derivarne considerazioni conclusive in ordine all’effettivo rispetto dei fondamentali canoni di certezza del diritto, di accessibilità delle fonti e di prevedibilità delle conseguenze derivanti dalle condotte poste in essere dagli amministrati, che il dettato costituzionale e le fonti sovranazionali, europee ed euro-unitarie, impongono.