Le forme di gestione senza scopo di lucro dei servizi pubblici locali di rilevanza economica

Abstract

I recenti interventi normativi che hanno profondamente mutato la disciplina dei servizi pubblici locali di rilevanza economica hanno riportato al centro del dibattito pubblico e giuridico due questioni: la dimensione sociale e non solo economica dei servizi e la richiesta di partecipazione, articolata in varie forme, da parte dei cittadini/utenti. L’istanza di garanzie e tutele, nell’erogazione dei servizi pubblici, maggiori rispetto a quelle già previste nell’ordinamento vigente in caso di gestione da parte di soggetti privati, sembra coincidere con la volontà di rendere più «agevole» il ricorso alla gestione pubblica. Ma, al contempo, sembra anche porre in rilievo l’opportunità di modelli gestori alternativi alle imprese che perseguono il fine di lucro. Con il presente studio, da una parte, si intende indagare la gestione pubblica – sia diretta (gestione in economia e azienda speciale) che quasi-diretta (in house) –, presunta «custode per eccellenza» dell’interesse generale; dall’altra, due particolari forme organizzative di diritto privato, le cooperative e le fondazioni, che rappresentano possibili espressioni del principio di sussidiarietà. Tutti i modelli di gestione sopra elencati hanno un comune denominatore: l’assenza del fine di lucro soggettivo. Quest’ultimo, che comporta il divieto di distribuzione degli utili e il conseguente obbligo di reinvestimento degli stessi nel servizio, assume un significato diverso in relazione all’ente pubblico e al soggetto privato. Senza alcuna pretesa di esaustività, consapevoli che ciascuna delle suddette soluzioni gestionali meriterebbe un lavoro esclusivamente dedicato, nella ricerca si tenterà di individuare i tratti giuridicamente caratterizzanti le singole forme, pubbliche e private, anche in relazione ai differenti interessi che esse rispettivamente si prefiggono di perseguire o valorizzare. Il modello dell’amministrazione diretta, in virtù delle finalità di interesse generale intrinseche alla sua natura, dovrebbe assicurare soprattutto uniformità e garanzie nella gestione. Quand’anche si estrinsechi attraverso strutture dal carattere imprenditoriale, quali le aziende speciali o le società in house, seppur con diverse gradazioni, presenta, tuttavia, i limiti di una gestione essenzialmente amministrativistica. Risente, inoltre, della perdurante commistione di ruoli che si determina in capo all’ente locale. A causa dei vincoli di finanza pubblica, dispone, infine, di una limitata capacità finanziaria, che incide innanzitutto sulla qualità del servizio erogato. La forma cooperativa, invece, si caratterizza principalmente per il coinvolgimento, con varie modalità e a diverso titolo, dei cittadini e degli utenti nella produzione e nel controllo dei servizi nonché per l’attenzione verso la qualità. Proprio il particolare meccanismo di governance, tuttavia, può incidere negativamente sulla tempestività del processo decisionale. La fondazione, infine, si distingue per il forte vincolo che lega il patrimonio alla realizzazione di uno scopo di utilità sociale e per la capacità di favorire, anche mediante la costituzione di partenariati, sia l’incontro tra diversi stakeholders sia l’aggregazione di capitali. Le principali criticità risiedono, invece, nella «rigidità» dell’istituto – quantomeno nella variante definita dallo schema codicistico – e nella difficoltà di reperire un management qualificato per lo svolgimento delle attività. Data l’impossibilità di individuare una soluzione ottimale valida in qualsiasi contesto, le forme di gestione senza scopo di lucro esaminate sembrano poter ricoprire un diverso ruolo nella gestione dei servizi pubblici locali. Tale ruolo dovrebbe essere riconducibile alla dimensione della doverosità, nel caso dei modelli pubblicistici. Le cooperative e le fondazioni, invece, sembrano poter rappresentare, in determinati casi, una soluzione differente e alternativa sia rispetto alla gestione pubblica, di cui tali modelli, in parte, ne condividono le finalità, sia rispetto ai privati che perseguono il fine di lucro, di cui ne seguono le logiche improntate all’efficienza e all’economicità.