La recente direttiva sui diritti dei consumatori e l'impatto sui settori concernenti i servizi di interesse economico generale

Abstract

La recente adozione della Direttiva sui diritti dei diritti consumatori e il suo prossimo ingresso nell’ordinamento italiano conducono ad interrogarsi sull’impatto che la nuova disciplina a tutela dei consumatori sortirà sui settori concernenti i servizi di interesse economico generale ove, in particolare, esistono già specifiche discipline settoriali a tutela degli utenti. La nuova disciplina europea appare difatti idonea ad incidere, oltre che sulla disciplina a carattere generale a tutela dei consumatori, sulla disciplina esistente nei settori “regolati” – quali ad esempio le telecomunicazioni e l’energia elettrica e il gas – ove le misure a tutela dell’utenza risultano già, anche grazie ai numerosi interventi delle Autorità di regolazione, particolarmente sviluppate. Le Autorità di regolazione hanno difatti, nel corso del tempo, in considerazione delle peculiarità dei settori a cui sono preposte e delle esigenze di volta in volta emerse dalla prassi, introdotto una regolamentazione comportante un elevato grado di tutela per i destinatari dei relativi servizi. La tesi di dottorato intende analizzare, per l’appunto, l’impatto che avrà, una volta trasposta nell’ordinamento italiano, la disciplina contenuta nella nuova Direttiva sui consumatori sui settori regolati in cui esiste già un livello elevato di tutela degli utenti. A tal fine, vengono essenzialmente presi in esame due aspetti, ossia l’ambito di applicazione della Direttiva sui diritti dei consumatori e il grado di incidenza di essa sulle discipline vigenti nei diversi settori regolati. Per quanto riguarda il primo aspetto, nel presente lavoro, ci si sofferma innanzitutto a verificare se la disciplina ivi contenuta sia idonea a ricomprendere tutti i rapporti contrattuali già oggetto di specifici interventi regolamentari, ovvero se essa presenti un ambito di applicazione “soggettivo” più ristretto e, dunque, risulti idonea ad incidere soltanto parzialmente su detti settori. Si passa, quindi, ad esaminare le disposizioni regolamentari vigenti nei settori d’interesse – con particolare riferimento alle telecomunicazioni e all’energia elettrica e il gas – al fine di individuare quelle che presentino profili differenti rispetto alla disciplina contenuta nella recente Direttiva sui diritti dei consumatori e che quindi potrebbero, a seguito della trasposizione nell’ordinamento italiano della nuova Direttiva, dover essere oggetto di modifica e/o integrazione. Una volta individuati i suddetti profili, particolate attenzione è dedicata all’aspetto concernente il potere regolamentare delle Authorities e alla sua estensione, e ciò al fine di verificare la possibilità per detti organismi di prevedere eventualmente e/o mantenere disposizioni “maggiormente garantiste” per gli utenti rispetto a quelle contenute nella nuova disciplina europea a tutela dei consumatori; detto aspetto risulta, a ben vedere, di particolare interesse al fine di verificare l’entità dell’impatto che la nuova disciplina europea è in grado di sortire sui settori in esame. In secondo luogo, nel corso del lavoro, si approfondisce un altro aspetto, connesso al primo sotto il profilo della idoneità della normativa europea in esame ad incidere – direttamente o meno – sui settori regolati, ossia il potere di un’Autorità di regolazione di dare diretta attuazione ad essa anche in assenza di un atto formale di recepimento. Questo profilo viene esaminato sia con riferimento all’ipotesi in cui sia ancora pendente il termine assegnato al legislatore nazionale per il recepimento della direttiva europea, prendendo in considerazione quindi l’eventuale possibilità per l’Autorità di regolazione di dare ad essa attuazione sia con riferimento al caso in cui il suddetto periodo sia infruttuosamente trascorso, senza cioè che il legislatore nazionale abbia provveduto a dare ad essa attuazione. Nel lavoro, quindi, si focalizza l’attenzione sull’impatto che avrà la neointrodotta disciplina europea a tutela dei consumatori nell’ordinamento italiano e, in particolare, sui settori in cui sussiste già una dettagliata disciplina regolamentare a tutela degli utenti. Volendo quindi ripercorrere, se pur brevemente, l’iter seguito nel presente lavoro, suddiviso in quattro Capitoli, si fa presente che nel primo Capitolo si è scelto innanzitutto di approfondire la nozione di servizi di interesse economico generale per poi passare alla ricostruzione delle tappe che hanno determinato la loro “attrazione” nell’area del mercato e alla conseguente trasformazione del ruolo dell’utente, divenuto oramai “parte” (debole) in un articolato rapporto di tipo contrattuale con il fornitore del servizio. Si è quindi rappresentato come proprio i suddetti mutamenti abbiano reso necessaria la previsione di specifiche misure di tutela nei confronti dei destinatari dei servizi, con la conseguente trasformazione della tradizionale concezione di utente da destinatario (passivo) di un servizio pubblico a “titolare di diritti”. In tale contesto un ruolo centrale hanno svolto le Autorità indipendenti – istituite a seguito dei processi di liberalizzazione che hanno interessato i settori in esame – che, nel corso degli anni, hanno contribuito, con i propri provvedimenti, ad apprestare una tutela specifica e particolarmente avanzata in favore degli utenti. In tale scenario si inserisce la nuova disciplina europea a tutela dei consumatori all’approfondimento della quale è dedicato il secondo Capitolo. In tale parte del lavoro ci si concentra, per l’appunto, sulle novità contenute nella nuova Direttiva in materia di consumatori e vengono affrontati specifici aspetti quali: l’ambito di applicazione, le modalità e le tempistiche per il suo recepimento e il livello di armonizzazione prescelto. Attenzione particolare è dedicata all’impatto che la nuova disciplina europea è in grado di sortire, ancora prima che sulla disciplina regolamentare, sulla disciplina contenuta nel Codice del consumo ove, con tutta probabilità, confluirà la nuova disciplina europea sui diritti dei consumatori. Il terzo Capitolo affronta uno degli aspetti centrali nel presente lavoro, ossia l’impatto che avrà la nuova disciplina europea concernente i diritti dei consumatori sui settori regolati. A tal scopo, vengono innanzitutto individuate le disposizioni regolamentari dei settori presi in esame che presentano profili differenti rispetto alla disciplina contenuta nella recente Direttiva sui diritti dei consumatori e che, quindi, potrebbero, a seguito del recepimento della Direttiva in esame, dover essere oggetto di modifica e/o integrazione; esemplificative, in tal senso, sono le disposizioni regolamentari in materia fornitura di energia elettrica e gas, nella parte in cui prevedono un regime di decorrenze per l’esercizio del cosiddetto “diritto di ripensamento” più favorevole al consumatore rispetto a quello previsto dalla nuova disciplina europea. Viene quindi approfondito il profilo concernente l’ampiezza e la portata del potere regolamentare delle Authorities in materia di tutela degli utenti, guardando sia a come esso si è concretamente atteggiato in passato sia alle recenti statuizioni giurisprudenziali sul punto. Il quarto Capitolo affronta l’altro aspetto centrale nel presente lavoro, ossia l’eventuale potere di un’Autorità di regolazione di dare diretta attuazione alla Direttiva sui diritti dei consumatori. Tale questione viene affrontata sia in relazione all’ipotesi in cui sia ancora pendente il termine assegnato al legislatore nazionale per il recepimento, sia con riferimento al caso in cui il suddetto periodo sia trascorso senza però che il legislatore nazionale abbia provveduto a dare ad essa attuazione. CONCLUSIONI A conclusione dell’indagine svolta si ritiene di affermare, in estrema sintesi, che l’ambito di applicazione soggettivo della recente disciplina europea – limitato, come accennato, ai soli consumatori – possa dare luogo ad una “diversificazione della tutela” nei settori regolati a seconda della qualificazione soggettiva – di consumatori o meno – dei relativi destinatari dei servizi e ciò, si precisa, in settori nei quali i destinatari dei servizi – riconducibili o meno alla nozione di consumatore – sono oramai, invece, essenzialmente assimilati in relazione al grado di tutela. Le tutele previste dalla neointrodotta disciplina europea potrebbero difatti essere estese ai soli “consumatori”, con un conseguente minus di tutela per i soggetti non qualificabili come tali (è il caso, ad esempio, degli utenti persone giuridiche). Tuttavia, tale stato di cose potrebbe essere superato mediante l’adozione di interventi ad hoc da parte delle stesse Authorities volti ad estendere le tutele e le garanzie ivi previste anche agli utenti finali (come del resto già fatto in passato in taluni ambiti), giungendo così anche ad una ricomposizione del quadro regolamentare che, altrimenti, potrebbe risultarne estremamente frammentato. Per quanto concerne l’impatto che è in grado di sortire la neointrodotta Direttiva europea sulle regole vigenti nei settori in esame, si evidenzia che, nel corso del lavoro, si è riscontrata la idoneità della nuova disciplina a tutela dei consumatori ad incidere, in diversi punti, sulla disciplina vigente nei settori regolati e ciò, non già soltanto in maniera maggiormente favorevole per i consumatori, ma anche, sotto alcuni profili, in maniera per essi meno garantista atteso l’elevato livello di tutela già esistente in detti settori. Tuttavia, come si è rilevato nel corso dello studio, appare configurabile in capo alle Authorities un potere di prevedere e/o mantenere regole differenti (maggiormente garantiste per gli utenti) rispetto a quelle contenute nella recente disciplina europea in materia di tutela dei consumatori e ciò, in considerazione dei loro ampi margini di azione – come statuito in diverse occasioni dalla giurisprudenza – nel perseguimento degli obiettivi e finalità ad esse attribuiti tra i quali rientra, per l’appunto, anche la tutela dei consumatori e degli utenti. Si può affermare, quindi, che la nuova disciplina europea avrà un impatto circoscritto sulla disciplina vigente nei settori regolati, nei limiti di un innalzamento della tutela esistente (si pensi ad esempio all’introduzione di un termine maggiormente ampio per esercitare il diritto di ripensamento, pari a 14 giorni), fermo restando la possibilità per le Autorità di regolazione di mantenere ovvero introdurre misure maggiormente garantiste per gli utenti. Per quanto riguarda poi l’ulteriore quesito oggetto di indagine, ossia l’eventuale potere di un’Autorità di regolazione di dare attuazione alla Direttiva sui diritti dei consumatori in assenza di un atto formale di recepimento – indagine questa che ha comportato un approfondimento, più in generale, sul potere di dare attuazione alle direttive europee da parte delle Authorities – si è giunti ad escludere tale potere con riferimento alla direttiva in esame attesa la sua inidoneità, come si è avuto modo di illustrare nel presente lavoro, a produrre “effetti diretti” nell’ordinamento interno, anche allorché sia eventualmente già scaduto il termine di recepimento. Soltanto, difatti, qualora una direttiva europea risulti idonea – in base ai requisiti fissati oramai da tempo dalla giurisprudenza europea – a produrre “effetti diretti” nell’ordinamento interno, si può ritenere ipotizzabile la configurabilità di un potere in capo ad un’Autorità di regolazione di dare, con propri provvedimenti, specifica attuazione ad essa avendo, soltanto in tal caso, le relative norme e i correlativi diritti e obblighi, fatto già ingresso nell’ordinamento.