Stato e mercato nella costruzione delle infrastrutture

Abstract

Gli anni più recenti hanno visto un forte incremento delle applicazioni telematiche. Tale sviluppo, a fronte di infrastrutture trasmissive di capacità limitata, evidenzia che sarà presto necessario sostituire le attuali reti di comunicazione elettronica in rame con reti in fibra ottica (c.d. next generation networks, “Ngn”), che hanno prestazioni superiori. Sorge, però, l’interrogativo di come finanziarne l’onerosa costruzione. Anteriormente alla liberalizzazione dei mercati delle comunicazioni elettroniche e alla privatizzazione del monopolista pubblico, gli oneri per la costruzione delle infrastrutture sono stati sostenuti dallo Stato. Sarebbe questo ancora necessario? In che misura ed a quali condizioni sarebbe, invece, possibile fare completo affidamento sul mercato per la realizzazione delle reti? L'analisi del caso delle reti in fibra ottica costituisce un'utile lente d'ingrandimento per interrogarsi sul ruolo dello Stato nella costruzione delle infrastrutture. Nelle Ngn, l'intervento pubblico parrebbe necessario per rimediare ad una combinazione di fattori che rendono il rischio difficilmente sostenibile per un soggetto privato: elevato ammontare del valore degli investimenti, costi fissi elevati, oneri burocratici numerosi, incertezza circa la domanda di mercato, incertezza circa l'evoluzione del quadro normativo, diversità delle condizioni iniziali degli operatori. Lo Stato può mitigare alcuni di questi fattori, rendendo l'investimento maggiormente appetibile. Al riguardo, è possibile distinguere le misure di politica industriale da quelle regolatorie. Con riferimento alle prime, nonostante lo Stato stia per certi versi lentamente, ma progressivamente, riducendo il suo intervento diretto nell'economia, la costruzione delle reti in fibra evidenzia diversi casi in cui lo Stato non soltanto finanzia, ma diventa persino direttamente titolare delle nuove reti. Una siffatta forma di intervento, tuttavia, non pare sempre giustificabile, ma sembra, anzi, preferibile limitarsi al finanziamento, nei limiti consentiti dalla disciplina europea. Le azioni intraprese sembrano, peraltro, talvolta poco incisive: da un lato, vengono destinate alla realizzazione delle Ngn risorse piuttosto esigue rispetto a quelle che sarebbero necessarie; dall'altro, la normativa vigente non consente una pronta e snella assegnazione dei fondi stanziati.Lo Stato interviene anche in sede di supporto a forme di partenariato pubblico-privato e privato-privato. Anche in tali ambiti, però, l'intervento pubblico si rivela per certi aspetti inadeguato a garantire un efficace coordinamento dei privati. Vengono, altresì, adottate misure di semplificazione amministrativa, che, pur essendo talvolta utili, non sono ancora sufficienti ad oliare o rimuovere alcuni ingranaggi burocratici. Oltre ad adottare misure di “politica industriale”, lo Stato interviene sul fronte della regolazione, per guidare il mercato verso l'autonoma realizzazione dei beni necessari in un contesto concorrenziale. Per certi versi, pare inopportuno regolare ex ante la concorrenza nella prestazione di servizi su un bene che è ancora in larga parte inesistente, in quanto misure inappropriate potrebbero rendere meno appetibili gli investimenti, disincentivandoli. La regolazione delle Ngn introdotta dall’Autorità per le Garanzie nelle Comunicazioni (“Agcom”) è, invece, fortemente ispirata alle misure asimmetriche imposte per le reti in rame. L’Agcom sembra, infatti, ritenere che i mercati dell'accesso all'ingrosso su rete in fibra siano sullo stesso mercato di quelli su rete in rame, nonostante le velocità di connessione e le capacità trasmissive siano molto diverse. Tale scelta regolamentare suscita alcune perplessità, nella misura in cui fibra e rame, quantomeno in prospettiva, parrebbero costituire mercati distinti e, su tale base, non sarebbe coerente imporre misure asimmetriche anche per le Ngn. Nel complesso, problematiche regolamentari nuove vengono affrontate con tecniche vecchie. Parrebbe, invece, opportuno sviluppare misure regolatorie di nuovo tipo, maggiormente mirate per facilitare la costruzione delle nuove reti, come il coinvestimento e la condivisione di beni ed infrastrutture del genio civile, specialmente nella parte terminale delle reti. Con riferimento al livello di governance ottimale, le competenze sembrano ancora fortemente radicate a livello statale. La dimensione ormai internazionale di molti fenomeni economici e l'importanza delle Ngn per lo sviluppo del mercato interno, tuttavia, rende auspicabile un rafforzamento dei poteri degli organi europei, spesso privi di strumenti che consentano una guida ed un coordinamento efficaci a livello sovranazionale.