Accesso alla cittadinanza e Stato di diritto : Il ruolo della giurisdizione nei procedimenti di trattenimento ed espulsione degli stranieri

Abstract

Nell’ambito dell’ampio dibattito sull’ “accesso alla cittadinanza”, questo contributo intende approfondire il rapporto tra “migrazioni” e “giustizia”, e in particolare il ruolo della giurisdizione rispetto ai diritti degli stranieri, nel contesto dello Stato di diritto. La riflessione teorica si è svolta a partire da un caso di studio empirico: l’espulsione e il trattenimento di migranti e richiedenti asilo, nella giurisprudenza contemporanea delle competenti Autorità nazionali. Lo studio intende mettere in evidenza un particolare aspetto della cosiddetta “dimensione procedurale della cittadinanza”, quello del rapporto tra organo giudiziario e migrazioni; d’altra parte, tale indagine coinvolge lo stesso apparato giurisdizionale e il suo ruolo nella società a partire dall’analisi delle decisioni dei giudici. L’approccio adottato sarà di tipo filosofico-giuridico, ed è perciò da questo punto di vista che si intende analizzare il ruolo della giurisdizione in tema di immigrazione, coerentemente si è deciso di utilizzare come paradigma di riferimento la nozione di Stato di diritto. La disciplina sulla cittadinanza non può essere distinta in modo netto da quella sull’accesso al territorio, infatti, la condizione di “migrante irregolare”, determinata dalla violazione delle norme sull’ingresso e il soggiorno degli stranieri, può considerarsi in realtà un primo passaggio nella “strada verso la cittadinanza”. I procedimenti di trattenimento ed espulsione, dalla disciplina di riferimento alle pratiche messe in atto dai diversi “attori” coinvolti, sono collocabili, in quanto limiti al potere statuale di espellere gli stranieri, nell’insieme delle norme che regolano l’accesso al territorio, e quindi l’accesso alla cittadinanza. Assumendo tale prospettiva, l’accesso alla cittadinanza viene osservato dal punto di vista dei limiti all’espulsione dello straniero posti allo Stato; infatti, in tali procedimenti l’organo giurisdizionale assume un ruolo di controllo rispetto all’azione dell’Autorità amministrativa. L’aspetto che più interessa in questa sede non è la discussione delle norme sostanziali sull’accesso al territorio, ma l’analisi della disciplina procedurale che regola i procedimenti di espulsione e trattenimento, osservata nella sua concreta applicazione da parte delle Corti. La “dimensione procedurale” assume rilievo anche in relazione a molti altri aspetti, a partire dallo “status” dei soggetti e dalla posizione di questi nella società. Come suggerisce Larry May, i diritti procedurali sono anche definibili come un “meta diritto”, in quanto l’istanza ad attenersi a determinate regole procedurali è allo stesso tempo un’istanza al riconoscimento di uno status, indipendentemente dall’esito della procedura. In questa sede la dimensione procedurale della cittadinanza verrà analizzata con particolare riferimento al processo e al ruolo del giudice, la cui diversa configurazione può essere letta come corrispondente a diversi modelli di Stato di diritto e a diverse funzioni della giurisdizione. La nozione di Stato di diritto non sembra corrispondere a un unico significato, ma è stata utilizzata per descrivere esperienze storiche e concezioni teoriche differenti che appaiono, anche nel contesto attuale, in continua trasformazione. Dunque mi sono posta la seguente domanda di ricerca: “quale delle diverse concezioni dello Stato di diritto, e conseguentemente del ruolo del giudice nella società, offre una migliore capacità esplicativa, rispetto ai dati emersi dal caso di studio?” Allo scopo di rispondere a questa domanda di ricerca ho svolto una ricostruzione storico-concettuale delle prevalenti concezioni dello Stato di diritto nella tradizione gius-filosofica occidentale. La riflessione teorica si è sviluppata a partire da un’indagine empirica di tipo qualitativo sui provvedimenti emessi dal Giudice di Pace e dal Tribunale di Roma, in materia di convalida del trattenimento ed espulsione dei migranti e richiedenti asilo. Questo studio prende le mosse dai risultati del vasto progetto di ricerca nazionale “Osservatorio sulla giurisprudenza del Giudice di Pace in materia di immigrazione”, di cui ho fatto parte come membro dell’unità di ricerca di Roma. Una seconda fase della ricerca ha ad oggetto l’analisi qualitativa dei provvedimenti emessi dal Tribunale di Roma, in materia di trattenimento dei richiedenti asilo presso il CPR di Ponte Galeria. Nella ricostruzione storico-concettuale dei diversi significati della nozione dello Stato di diritto, la concezione dell’organo giurisdizionale sembra determinare un’importante distinzione fra le impostazioni. Tradizionalmente vengono delineati due modelli storici prevalenti: l’esperienza tedesca e continentale ottocentesca della dottrina del Rechtsstaat e il modello inglese del Rule of law. Nel primo modello il giudiziario, pur essendo concepito come un potere separato dagli altri organi, è chiamato ad applicare rigidamente la legge; in questo modo il diritto è uno strumento per esprimere la volontà dello stato, è forma dello stato ma non ne costituisce un limite. Tale concezione può essere ricondotta all’ambito semantico del rule by law e del gubernaculum per lege, discostandosi dalla tradizione del costituzionalismo antico e medievale. Quest’ultima, ben rappresentata dal binomio gubernaculum-iurisdictio esprime il concetto di rule under the law, e si colloca in linea di continuità con il Rule of law, nella sua incarnazione storica nel contesto inglese, dove l’attività dei giudici è finalizzata alla tutela dei diritti individuali. L’avvento del costituzionalismo ha avuto il merito di comporre le diverse tradizioni giuridiche in un nucleo di significati condivisibili, individuando nella Costituzione la dimensione di limite al potere, tuttavia la tensione fra differenti visioni dello Stato di diritto permane tutt’ora, come dimostra anche la ricca discussione sul ruolo del giudiziario nello Stato costituzionale di diritto. L’ambiguità terminologica e concettuale della nozione di Stato di diritto si riscontra anche nello studio dei dati empirici. Infatti, nessuno dei modelli di Stato di diritto sembra idoneo, nella sua forma pura, a spiegare in modo completo i risultati emersi dall’analisi delle decisioni dei giudici, ma visioni e pratiche opposte sembrano coesistere contemporaneamente. I procedimenti di fronte al Giudice di Pace si caratterizzano per l’estrema sommarietà, rilevata nei verbali di udienza e nelle motivazioni dei giudici, descrivendo un processo che non sembra differire nella sostanza da un procedimento burocratico. In questo modo, il ruolo del giudice sembra ridursi a una mera validazione formale dell’operato dell’Amministrazione; come evidenzia anche l’analisi degli esiti delle decisioni, che nella grande maggioranza dei casi si risolvono con la convalida del trattenimento. L’analisi dei provvedimenti emessi dal Tribunale di Roma, restituisce un quadro molto più complesso ed eterogeneo. Da una parte l’autorità giurisdizionale svolge un ruolo di effettivo controllo dell’operato dell’Amministrazione, esercitando pienamente i propri poteri discrezionali, come testimoniano i verbali compilati in maggiore dettaglio, le motivazioni estese dei provvedimenti, e l’esito delle decisioni, bilanciato fra convalide e non convalide. D’altra parte, l’assunzione da parte dei giudici di un ruolo più incisivo nel processo non si risolve sempre in un orientamento attento alla tutela dei diritti della persona, ma produce talvolta decisioni discutibili sotto il profilo della conformità al dato normativo, e esiti opposti a situazioni simili. In conclusione, prendendo in considerazione entrambi i casi di studio, emergono due elementi fondamentali nella determinazione dell’orientamento dei giudici: l’effettività dei diritti procedurali degli stranieri coinvolti, e il posizionamento dei giudici nei confronti dell’Autorità amministrativa e rispetto alla tutela dei diritti dello straniero.