Dal buon andamento al risultato: un passo obbligato per la modernizzazione dell'amministrazione pubblica italiana

Abstract

Come costruire una pubblica amministrazione migliore e più moderna è uno di quei temi di dibattito che non lasciano nessuno indifferente: l’idea che sia giunta l’ora di cambiare riscuote sempre maggiori consensi da parte di cittadini, politici, operatori economici, utenti dei servizi e da parte degli stessi manager pubblici, anche se, non appena si tenta di tradurre i propositi in iniziative concrete, al di là degli ostacoli creati dall’insincera adesione di alcuni, non si può non restare sopraffatti dalla smisurata complessità dei problemi che si presentano. È appena il caso di ricordare che l’angolo visivo del giurista non coglie che un’immagine monodimensionale della realtà storico-empirica, che va osservata senza perdere i contatti con i recenti progressi compiuti da altre discipline scientifiche, specialmente economico-aziendalistiche. È necessario, inoltre, scegliere un filo conduttore per non smarrirsi in uno scenario tanto aperto e discontinuo e per concentrare l’attenzione intorno ad un oggetto maggiormente circoscritto e governabile, ma tanto significativo da permettere di raggiungere il cuore di tutte le questioni di innovazione e miglioramento. L’oggetto della presente ricerca, allora, è determinare se, a partire dal risultato prodotto dall’azione amministrativa, opportunamente fatto oggetto di rilevazione, valutazione e rendicontazione, possa ricavarsi un principio-guida che rappresenti un progresso rispetto a principi e criteri tradizionali relativi alla pubblica amministrazione e, di conseguenza, se nel risultato risiedano potenzialità tali da orientare un ciclo di riforme, esteso a tutti gli apparati pubblici, in direzione dei cambiamenti desiderati. Nella tradizione italiana, senza dubbio, il risultato si pone in continuità evolutiva con principi e criteri tradizionali, introdotti per rispondere all’aspirazione a dare ingresso nel mondo del diritto a ciò che appartiene ad una dimensione metagiuridica, territorio di altre discipline scientifiche, quali l’economia, la teoria delle organizzazioni, la scienza dell’amministrazione, ecc. Molto diverse, però, sono la forza e la portata di ciascun tentativo storicamente occorso di giuridicizzare (e, dunque, rendere cogenti a tutti i livelli decisionali ed operativi coinvolti) logiche e strumenti indispensabili per un ottimale raggiungimento delle finalità istituzionali. Lo stesso principio di buon andamento, solennemente enunciato all’art. 97, primo comma, Cost., è nato come un principio sospeso, una sorta di contenitore vuoto che il tempo avrebbe dovuto riempire di significati concreti. Anche quando, con la legge generale sul procedimento amministrativo e sull’accesso del 1990, all’art. 1, comma primo, tra i canoni che reggono l’attività amministrativa, sono stati inseriti l’efficacia e l’economicità e si è affermato il modello delle tre “e”, efficacia, efficienza ed economicità sono state scarsamente invocate sia dagli amministratori, sia dai giudici investiti del sindacato su provvedimenti dell’amministrazione. Malgrado l’incidenza molto limitata sull’andamento e le attività dei pubblici uffici, non è mai emersa una spinta matura e consapevole a superare il trittico formato dalle tre “e” e, tuttavia, aspirare con la presente indagine a delineare un principio di risultato può giustificarsi anche per altri due ordini di motivi. In primo luogo, non si tratta se non di guardare la realtà storico-empirica con occhio attento a cogliere le autentiche direttrici di un cambiamento durevole, per cui se si crede che sia ormai inesorabilmente avviato il processo di distacco dal giudizio su attività ed organizzazione dell’amministrazione in prospettiva di sterile compliance, per abbracciare una prospettiva di performance, in cui l’attività di ogni pubblico ufficio viene considerata nella sua funzionalizzazione alla cura degli interessi pubblici e per il suo allineamento con gli obiettivi programmati ed i fini dichiarati, non diviene più possibile sottrarsi al richiamo a spingersi oltre, in direzione del completamento di tale distacco. In secondo luogo, non può trascurarsi il contributo offerto dalle norme positive dopo l’entrata in vigore dei recenti decreti legislativi 27 ottobre 2009, n. 150 e 20 dicembre 2009, n. 198, perché, anche se non esiste neppure adesso, nell’ordinamento italiano, alcuna norma che espressamente attribuisca al risultato il ruolo di principio-guida per l’amministrazione, non può in alcun modo occultarsi la rilevanza di tutti i singoli cambiamenti introdotti dalla c.d. “Riforma Brunetta” ed, ancor più, dal loro operare sinergico. A parte il fatto che tale riforma va considerata solo come un punto di partenza, in quanto deve sicuramente fare i conti con il sopraggiungere di ulteriori modifiche ed aggiustamenti, che non consentono per il momento di averne un quadro certo e consolidato, di capitale importanza è che il Legislatore italiano si sia avventurato in una direzione già imboccata (con anni o decenni di anticipo) da molti altri ordinamenti stranieri, le cui esperienze insegnano necessariamente qualcosa o, quantomeno, consentono di fare ragionevoli previsioni anche sul futuro che attende la riforma italiana. A tutto ciò vanno ancora sommati gli effetti della costante opera di guida e promozione svolta dalla Civit (istituita ex art. 13 del d. lgs. n. 150/2009). Legittimamente, pertanto, è da attendersi che, nonostante la scarsa consapevolezza con cui è stata imboccata una nuova via, le tensioni e le motivazioni sottostanti siano destinate ad agire come fattori di accelerazione del raggiungimento di mete più importanti rispetto a quanto emerge da un’interpretazione strettamente letterale delle norme positive.