LA CRISI DELLE SOCIETA' PARTECIPATE DAGLI ENTI LOCALI: TUTELA DELL'UTENZA E SALVAGUARDIA DELL'ORGANISMO PRODUTTIVO

Abstract

Scopo del lavoro è di verificare la sussistenza di un (possibile) punto di equilibrio tra l’interesse degli utenti alla continuità nell’erogazione del servizio pubblico locale e quelli tutelati nell’ipotesi della crisi o dell’insolvenza del soggetto affidatario della gestione del servizio medesimo. Più nel dettaglio, il primo capitolo è dedicato alla ricostruzione della linea di sviluppo della nozione di servizio pubblico (anche locale) in parallelo con quella dei modelli organizzativi utilizzati per l’intervento in tale settore dell’economia. Con particolare riferimento alla prima, si è riscontrata una progressiva oggettivizzazione di tale nozione che ha condotto all’emersione, finanche, di profili di remuneratività e, per converso, alla necessità di dover far ricorso allo strumento contrattuale non solo per la regolazione dei rapporti tra ente locale affidante e soggetto affidatario, ma anche, per quanto d’interesse, per la regolamentazione dei rapporti tra quest’ultimo e l’utente/fruitore del servizio pubblico locale erogato. Tale evoluzione ha imposto l’approfondimento della rilevanza giuridica che, all’interno di tale ultima relazione contrattuale, possa venire ad assumere il profilo della erogazione del servizio senza interruzioni, ovvero quello della continuità, che, invece, sul versante dei rapporti con l’ente locale affidante pare, ormai pacificamente, potersi considerare un vero e proprio obbligo del gestore. Non v’è dubbio che, ove si riconosca in capo all’utente – uti singuli – la titolarità di una posizione giuridica soggettiva con specifico riguardo alla continuità del servizio, questa potrebbe trovare autonoma tutela nel caso di crisi o di insolvenza del gestore. Tuttavia, dall’indagine svolta è emerso che l’utente, più in generale, sia titolare del diritto ad una prestazione del servizio secondo standard di qualità e di efficienza, tra cui sarebbe, comunque, ricompreso anche l’interesse alla continuità del servizio. Ciò chiarito si è proceduto ad esaminare i modelli organizzativi, astrattamente utilizzabili dalla pubblica amministrazione nell’ipotesi in cui non venga esternalizzata la gestione del servizio, contemplati nel d. lgs. 19 agosto 2016, n. 175 recante il Testo unico in materia di società a partecipazione pubblica. Sono, pertanto, stati esaminati i modelli della società in house providing e la società a partecipazione mista pubblico-privata (mentre diversa collocazione trova l’azienda speciale). La riflessione circa la natura giuridica di questi moduli – condotta nella seconda sezione del primo capitolo – è sembrata preliminare alla soluzione dell’altro problema centrale per la ricerca, vale a dire quello della fallibilità delle società pubbliche (anche affidatarie della gestione di un servizio pubblico locale). Sul punto, nel corso del secondo capitolo, è stato necessario ripercorrere la produzione dottrinale e giurisprudenziale, soprattutto recente, da cui è stato possibile estrapolare (almeno) tre indirizzi interpretativi tesi a negare la validità del tradizionale orientamento tipologico-privatistico: quello tipologico-pubblicistico che riqualifica, alla ricorrenza di determinati indici sintomatici, la società pubblica in ente pubblico ricavandone l’esenzione dal fallimento, quello funzionale basato sul carattere necessario della società affidataria e quello che, riscontrata l’assenza del carattere commerciale dell’attività esercitata, nega l’assoggettamento delle predette società alle procedure concorsuali. Rilevata la debolezza di simili orientamenti è stata ribadita la permanente validità della tesi formalistica o nominalistica, oggi, a quanto pare, testimoniata altresì dalla previsione normativa contenuta nell’art. 14 del citato Testo unico, all’esame del quale è stata dedicata particolare attenzione. Ammessa l’assoggettabilità al fallimento delle società a partecipazione e a controllo pubblico e individuata la rilevanza giuridica dell’interesse dell’utente alla continuità del servizio, nel terzo capitolo l’indagine è stata rivolta alla verifica dell’utilizzabilità degli strumenti negoziali di soluzione della crisi – quali, in particolare, il concordato preventivo con continuità aziendale, gli accordi di ristrutturazione dei debiti e il piano attestato di risanamento ex art. 67, co. 3, lett. d) l. fall. – ed endofallimentari (esercizio provvisorio dell’impresa e affitto d’azienda). Ciò al fine di appurare quali siano i più idonei ad assicurare la continuità del servizio e, in definitiva, la tutela dell’utenza, avendo sempre a mente la tutela del ceto creditorio che resta comunque centrale quando si adoperano detti strumenti. Nelle riflessioni conclusive della ricerca, ampliando lo spettro dell’analisi e riprendendo le considerazioni svolte in sede di premessa relativamente alla tendenza in essere quanto alla partecipazione delle pubbliche amministrazioni nell’economia, si è cercato di offrire qualche spunto interpretativo in ordine alla possibilità di ravvisare l’esistenza della libertà di iniziativa economica pubblica non esclusivamente nel mercato dei servizi pubblici locali ma, più in generale, nelle attività economiche stante la limitazione nelle finalità e nelle attività realizzabili attraverso la costituzione o la partecipazione in società pubbliche recata dal menzionato Testo unico.