Diritti fondamentali sociali a prestazioni, bilancio pubblico ed esigibilità in periodi di scarsità : livelli di realizzazione in Brasile e in Italia

Abstract

Il raggiungimento dello Stato Sociale e Democratico di Diritto rappresenta l’apice di una lenta evoluzione, le cui fonti di ispirazione furono le Costituzioni messicana del 1917 e tedesca del 1919. In questo modello la legge deve svolgere una funzione trasformatrice della società, a favore dell'effettiva uguaglianza. Tutti hanno diritto a un minimo esistenziale, identificato come il nucleo della dignità umana. A dispetto dell’assenza di norma costituzionale esplicita, la Repubblica Federativa del Brasile adottò il modello dello Stato Sociale, come fece la Repubblica Italiana. In ambedue le Costituzioni i diritti sociali furono considerati autentici diritti fondamentali e come tali sono un riferimento per l’attività economica. Anche in periodi di crisi non si prescinde dall’intervento statale, con scopi riditributivi e assistenziali. Nel campo sociale non è corretto parlare di spesa pubblica, anche se essa esiste, ma di investimento. I diritti fondamentali sociali hanno lo scopo di garantire la libertà fattuale, visto che la condizione della libertà è l’uguaglianza. Presuppongono un sistema strutturato di benefici che assicuri l'accesso a tutti coloro che ne abbiano bisogno. Questo sistema deve essere progressivamente ampliato. In caso di violazione di diritti minimi, sia per azione od omissione, è autorizzato l’intervento giudiziale. La Corte costituzionale e i giudici devono estrarre dalle disposizioni costituzionali tutti i significati logici che permettano la loro piena espansione. Pensare che la disciplina legislativa puntuale è una condizio sine qua non per l’effettiva azionabilità dei diritti sociali significherebbe togliere gran parte delle aspirazioni del Diritto Costituzionale. La resistenza all’attuazione, per la via coercitiva, dei diritti sociali è puramente ideologica, nonostante si ammetta che essa sia più complessa di quella delle altre categorie, non solo per ragioni finanziarie, ma anche politiche (quanto alla scelta dei mezzi disponibili). Dobbiamo riconoscere che, in alcuni casi, le prestazioni positive, malgrado normatizzate, si rivelano materialmente impossibili a causa dell’esaurimento delle capacità di bilancio dei governi. Certamente queste situazioni devono essere evidenti e dimostrabili dinanzi ai giudici, ai quali compete la tutela dei diritti soggettivi negati all’individuo, con l’argomento della “riserva del possibile”. La considerazione dei costi economici e finanziari come impedimento all’osservanza dei diritti fondamentali che esigono una prestazione statale positiva è ammessa solo in via eccezionale. Malgrado ciò, essa può presentare un aspetto positivo nell’esigere efficienza nel dispendio delle risorse pubbliche, specialmente al momento delle scelte su dove e quanto investire. Spetta precipuamente al Potere Esecutivo agire come gestore di spese. I giudici, malgrado non abbiano la capacità di make public choices, devono zelare per l’applicazione delle scelte inserite nel testo costituzionale, che rivelano gli impegni assunti dallo Stato. È il momento di rivedere il principio della separazione dei poteri, alla luce del sistema costituzionale contemporaneo, di predominante matrice sociale. Il deficit di prestazioni sociali in Brasile è storico e i Poteri Legislativo ed Esecutivo si sono mostrati incapaci di garantire il rispetto delle disposizioni costituzionali, per cui l’incremento dell’attività giurisdizionale si mostra giustificata, ovviamente entro certi limiti. Non senza ragione aumentarono le sentenze additive e ciò instaurò nella dottrina e nella giurisprudenza italiane, già negli anni ’90, un serrato dibattito sulla necessità di fissare limiti alle decisioni giudiziali, quando la fonte di spesa non viene indicata. In Brasile, la tendenza giurisprudenziale più recente è di non considerare la “riserva del possibile”, così come i criteri di divisione di competenze in materia di sanità, proclamando la solidarietà tra gli enti federativi. La postura dei giudici brasiliani trova spiegazione nei gravi e storici problemi sociali, ma ispira timori che possa compromettere la programmazione governativa di ogni esercizio finanziario. La Costituzione brasiliana prevede già ipotesi di vincoli delle entrate risultanti da imposte per la manutenzione e lo sviluppo dell’istruzione e per le azioni e servizi pubblici nell’area della sanità, tra le altre ipotesi. Inoltre, in aggiunta ai vincoli di bilancio, stabilisce le seguenti garanzie giurisdizionali: l’intervento; l’azione diretta di incostituzionalità per omissione e il mandato di ingiunzione, evidenziando, infine, l’importanza del controllo dell’esecuzione di bilancio da parte delle Corti dei Conti, sia in Italia che in Brasile.