Il bilanciamento tra interessi primari e comprimari nella tutela dell'ambiente

Abstract

Il caso relativo allo stabilimento Ilva di Taranto rappresenta un esempio paradigmatico delle modalità con le quali i soggetti istituzionali hanno effettuato le operazioni di bilanciamento, tra l’interesse all’ambiente e gli altri interessi costituzionalmente rilevanti, nella ricerca una strategia idonea a risolvere una situazione ambientale estremamente grave e complessa causata dall’esercizio di un’attività industriale altamente inquinante (risalente agli anni ‘60 quando ancora non esisteva una specifica normativa posta a tutela dell’ambiente). Davanti alla riscontrata inidoneità degli ordinari rimedi predisposti dalla normativa di settore a risolvere una situazione così grave, gli attori istituzionali preposti alla tutela della salute, dell’ambiente e delle esigenze dello sviluppo economico hanno dovuto ricorrere all’utilizzo degli strumenti (legislativi, amministrativi e giurisdizionali) già esistenti in modo innovativo, introducendo ulteriori strumenti (come, ad esempio, la valutazione del danno sanitario o il diverso modello di riesame dell’autorizzazione integrata ambientale per le imprese di interesse strategico per il risanamento ambientale). La vastità e gravità della situazione ambientale ha creato un corto circuito nell’ordinario assetto delle competenze in materia di tutela dell’ambiente, con la conseguente sovrapposizione delle rispettive funzioni da parte dei diversi livelli di governo e dei diversi poteri dello stato. Si sono dovuti confrontare un modello di tutela in cui il ruolo di “guida” viene assunto dalla magistratura penale, che impone quella che ritiene l’unica strategia per porre rimedio all’inquinamento (interruzione dell’attività produttiva mediante il sequestro degli impianti con privazione della facoltà d’uso; ivi compreso l’utilizzo dello strumento del sequestro preventivo per nominare custodi ai quali affidare la “gestione” dello stabilimento con la supervisione dell’autorità giudiziaria), e un modello in cui il ruolo di “guida” è invece svolto dal Ministero dell’Ambiente, attraverso figure organizzative istituite ad hoc per rispondere all’emergenza (in particolare, il garante per l’attuazione dell’aia a cui si sono sostituiti prima i commissari straordinari per il risanamento ambientale, e, infine, i commissari per l’amministrazione straordinaria dell’impresa in crisi). 2 In questo secondo modello si inseriscono gli ulteriori interventi posti in essere dai livelli di governo regionale e locale. Il legislatore regionale che intende regolamentare l’attività industriale al fine di contenere il quantitativo di sostanze inquinanti che viene emesso da parte dell’impianto (rilevata la carenza degli istituti giuridici a garanzia della salute la legge regionale colma la lacuna disciplinando lo strumento della valutazione del danno sanitario). Il Sindaco che utilizza lo strumento proprio delle ordinanze contingibili e urgenti per contrastare gli effetti immediati (ma che sono al contempo cronici) dell’inquinamento sovrapponendosi però alla regolazione del fenomeno da parte dell’autorità ministeriale. Si verificano sovrapposizioni e interferenze negli strumenti di tutela della salute e delle risorse ambientali che non possono non trovare soluzione dapprima nell’intervento del legislatore e successivamente nella sede giurisdizionale (davanti al giudice amministrativo e al giudice penale), con la necessità di risolvere gli inevitabili conflitti davanti al giudice costituzionale. L’analisi delle singole fasi di questa vicenda permette di individuare le linee di un modello di regolazione delle crisi ambientali – delineato dal legislatore con una sequenza “concitata” di decreti legge – che può essere individuato nei seguenti elementi essenziali: a) L’imposizione diretta del riesame dell’autorizzazione integrata ambientale quale condizione necessaria e sufficiente per consentire la prosecuzione dell’attività industriale, superando e condizionando al tempo stesso i poteri cautelari del giudice penale: in sintesi l’affermazione della primazia del competente intervento dell’amministrazione nel definire il bilanciamento dei valori costituzionali; b) la previsione del coordinamento tra le considerazioni attinenti alla tutela della salute rispetto a potenziali impatti o danni dovuti all’attività industriale e la regolazione disposta attraverso l’autorizzazione integrata ambientale. c) l’attivazione del commissariamento straordinario come strumento per contrastare la reiterata inottemperanza da parte del gestore privato alle prescrizioni e alle condizioni previste nell’autorizzazione integrata ambientale (con innovazioni particolarmente rilevanti come: c1, la gestione della società viene affidata ad una struttura commissariale ad hoc; c2, l’integrazione dell’autorizzazione integrata ambientale mediante la predisposizione di un piano di misure di tutela ambientale e sanitaria, la cui attuazione è collegata all’implementazione di un piano di conformazione dell’attività industriale; c3, la delega ad un comitato di esperti di elevata professionalità e indipendenza del compito di redigere il piano ambientale da approvare con decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri – a dimostrazione della politicità delle scelte di bilanciamento tra valori costituzionali in esso contenute – e successivamente eseguito da parte del sub-commissario; c4, la preordinazione del piano industriale al raggiungimento delle finalità ambientali; c5, la creazione di un regime di responsabilità di favore per gli organi commissariali; c6, il vincolo delle risorse sequestrate all’impresa alle finalità di risanamento ambientale; c7, la semplificazione con abbreviazione dei termini dei procedimenti autorizzatori). 3 Si tratta di soluzioni innovative che si collocano in un complesso tentativo di definire le dinamiche relazionali tra i vari poteri che si caratterizza per l’assenza di una chiara prospettiva sistemica. Le conclusioni del lavoro sono quindi nel senso domandarsi se tale prospettiva debba essere perseguita attraverso una più chiara definizione del ruolo del legislatore (che dovrà individuare con maggiore chiarezza obiettivi programmatici e linee guida); dell’amministrazione (che dovrà poter utilizzare procedimenti caratterizzati da trasparenza e capacità di consentire la più ampia partecipazione); dei giudici (che potranno operare senza la tentazione di allargare la propria funzione di “supplenza”, laddove siano state rafforzate le coordinate legislative e le capacità di intervento e controllo dell’amministrazione). Tutte indicazioni che passano attraverso l’individuazione di un presupposto ineliminabile per un corretto bilanciamento degli interessi ambientali: la predisposizione e comunque il rafforzamento di organismi tecnici in grado di supportare le valutazioni operative affidate ai poteri pubblici coinvolti. La correttezza del bilanciamento passa, infatti, dalla elaborazione indipendente e autorevole dei dati scientifici e delle soluzioni tecniche a disposizione. Il legislatore dovrà individuare processi di formazione delle norme (e in particolare delle norme tecniche) in grado di garantire la correttezza del bilanciamento implicito nelle scelte di sistema affidate alla normazione. L’amministrazione dovrà sviluppare ulteriormente le tecniche di valutazione ambientale attraverso procedimento che consentono il più ampio contraddittorio, anche con soluzioni arbitrali (tra i portatori degli interessi contrapposti). I giudici dovranno poter effettuare il controllo di legalità che ad essi compete facendo riferimento alle indicazioni autorevoli e dotate di certezza scientifica fornite dagli organi tecnici dell’amministrazione (con il necessario ripensamento di alcuni degli strumenti istruttori a disposizione degli organi giurisdizionali).