Il controllo di gestione negli atenei : problematiche e prospettive di sviluppo

Abstract

L’Università e la ricerca sono una ricchezza fondamentale per la società. Per tornare ad essere uno strumento davvero efficace di crescita e di promozione sociale e personale in un Paese avanzato, l’Università deve cogliere con coraggio la richiesta di rinnovarsi, rendersi trasparente nella condotta e nei risultati, dimostrare con la forza dei fatti di saper progettare un futuro ambizioso. È per questo che il sistema universitario italiano è stato ed è tuttora oggetto di un radicale processo di riforma, che ha condotto all’autonomia decisionale e finanziaria dei singoli Atenei. Parallelamente al processo di autonomia concessa, il Governo ha percepito la necessità di inserire nuovi sistemi di controllo e governance all’interno del sistema universitario. L’introduzione di questi sistemi ha una duplice giustificazione: in primo luogo il Governo vuole comprendere in che modo vengono impiegate le risorse pubbliche. Il secondo motivo è valutare, anche in modo comparativo, l’operato delle singole Università, che non sempre hanno mostrato un uso efficiente ed efficace delle risorse loro assegnate. Scopo del presente lavoro consiste proprio nel comprendere il rapporto tra valutazione e controllo di gestione delle Università e il sistema universitario italiano e proporre un modello di valutazione e controllo adatto alla realtà italiana. La legge Gelmini in materia di organizzazione e qualità del sistema universitario, di personale accademico e di diritto allo studio, recentemente approvata, ha riaperto il dibattito sull’Università e in particolare sull’importanza della valutazione e del controllo in ambito universitario. Negli ultimi anni l’uso dei termini valutazione e controllo è indubbiamente cresciuto in modo esponenziale nella Pubblica Amministrazione, ma di contro va notato che ad essi non si è accompagnata una effettiva crescita dell’utilizzo degli stessi, come strumento di conoscenza e di sostegno per le attività della P.A. Ciò è avvenuto anche a dispetto delle normative vigenti che impongono strumenti di analisi e valutazione degli impatti a sostegno di ogni attività legislativa o di regolamentazione. Ancora una volta ci si rende conto che in Italia la cultura della valutazione e del controllo è poco radicata. Purtroppo, soprattutto nel sistema universitario, il quale è inevitabilmente molto complesso e, conseguentemente, difficilmente valutabile, vi è l’assenza di procedure di lavoro, ben sperimentate in altri Paesi, che prevedano il ricorso diffuso ad analisi quantitative degli impatti nel breve e medio periodo, basate anche sulla consultazione e sulla partecipazione degli interessati. Se venisse adottato questo approccio, si potrebbero rendere più consapevoli e razionali le decisioni e si potrebbero anche accrescere l’efficacia e l’efficienza del sistema universitario italiano aumentandone, al contempo, la trasparenza e la democrazia. La presente riflessione sul significato e sullo stato dell’arte della valutazione e del controllo del sistema universitario e delle sue componenti è gradualmente affrontata e sviluppata nel corso dei quattro capitoli in cui il presente lavoro è suddiviso secondo la sequenza di seguito schematizzata. Nel primo capitolo si ripercorre l’evoluzione più recente della legislazione in materia universitaria, rivolgendo particolare attenzione a tutte quelle norme riguardanti l’autonomia, la valutazione e la programmazione delle attività che incidono notevolmente sui fabbisogni informativi degli Atenei che il sistema di controllo di gestione potrebbe soddisfare. Si passa poi alla descrizione dell’attuale sistema universitario italiano alla luce della riforma degli ordinamenti didattici, iniziata con il D.M. n. 509 del 1999 e portata a compimento con il D.M. n. 270 del 2004, che ha introdotto una nuova articolazione dei corsi di studio (il cosiddetto 3+2), e della più recente legge 30 dicembre 2010, n. 240, pubblicata nella Gazzetta Ufficiale il 14 gennaio 2011, meglio conosciuta come legge Gelmini. Il secondo capitolo è dedicato all’analisi e allo studio della valutazione e dell’insieme di pratiche ad essa riconducibili, partendo dal suo rapporto con gli organi di governo universitari. A conclusione di tale capitolo, alla luce dei più interessanti contributi scientifici in materia di effetti prodotti dalla valutazione in ambito accademico internazionale, si perviene ad uno schema per l’identificazione e l’analisi dell’impatto della procedura valutativa nelle Università. In appendice al paragrafo finale, si riporta un’interessante intervista realizzata dalla redazione di ‘Finanza in Chiaro’ al prof. Max Beber, Director of studies in Economics presso il Sidney Sussex College di Cambridge, nonché Affiliated Lecturer presso il centro di studi internazionali sempre all’Università di Cambridge. In tale intervista, pubblicata in rete il 5 gennaio 2009, il prof. Beber spiega i motivi che, a suo giudizio, rendono il sistema universitario inglese un esempio di eccellenza per tutto il mondo accademico, compreso quello italiano. Nel terzo capitolo, una volta tracciato un quadro di sintesi delle fonti normative che disciplinano la gestione contabile degli Atenei e delineati i principali aspetti che differenziano la contabilità finanziaria da quella economico-patrimoniale, viene proposto il superamento dei tradizionali sistemi di contabilità basati sulle attività (Activity Based Costing e Activity Based Management) da parte del metodo dell’Activity Based Budgeting. Con esso, infatti, il processo di determinazione dei costi di Ateneo viene innescato partendo dalle caratteristiche distintive dei prodotti e dei servizi offerti, e attraverso il collegamento con le attività che ne garantiscono la realizzazione si giunge alla definizione degli impegni di budget. Questa diversa impostazione dovrebbe facilitare l’integrazione fra i diversi momenti della formulazione della strategia, della determinazione del costo del prodotto, della gestione operativa dei costi. Il quarto capitolo viene sviluppato a partire da una considerazione di fondo: non è ancora del tutto compreso il contributo che i sistemi di programmazione e controllo possono fornire al miglioramento dell’attività quotidiana svolta nelle Università. Troppo spesso, infatti, il controllo di gestione è confuso con l’attività svolta dai Nuclei interni di valutazione, il cui compito è verificare il corretto utilizzo dei fondi pubblici assegnati, effettuando al riguardo anche comparazioni di costi e rendimenti. In questo capitolo, invece, il controllo di gestione viene inteso come meccanismo operativo a supporto dell’azione di governo accademico attraverso un insieme di indicatori di monitoraggio sistematico dei risultati globali e parziali di Ateneo (facoltà, dipartimenti, centri di ricerca e di formazione, corsi di laurea, progetti di ricerca, ecc…). Infine, vengono descritte le principali funzionalità del software Contabilità Integrata di Ateneo (CIA) elaborato da CINECA. Esso dà evidenza empirica della possibilità fino ad oggi considerata solo teorica di introdurre in organizzazioni non-profit i principi gestionali alla base del decentramento delle responsabilità economiche tipici delle aziende private senza mettere in ombra, anzi valorizzando, il ruolo sociale di queste importanti istituzioni per il nostro Paese. In particolare, attraverso la descrizione delle specificità tecnico-contabili del sistema integrato, si intende testimoniare la possibilità concreta di introdurre innovazioni fondamentali dal punto di vista gestionale anche in aree così burocratizzate e rigide come quelle connesse al funzionamento delle procedure amministrative. La disponibilità di informazioni economiche a diverso grado di analiticità che il sistema integrato consente di elaborare rappresenta, infatti, il prerequisito contabile indispensabile per diffondere una cultura dell’accountability a diversi livelli organizzativi e creare le condizioni per la conduzione di processi di sviluppo dell’intero sistema universitario che poggia sulla consapevolezza economica delle scelte prese a livello di singolo Ateneo.