I servizi pubblici tra liberalizzazione del mercato e tutela dell'utenza: il contratto di servizio

Abstract

Questo lavoro di ricerca si impernia sul tema della disciplina dei servizi pubblici, con specifico riguardo al settore delle comunicazioni elettroniche e dell’audiovisivo, relativamente al quale, per la prima volta, si è coniata l’espressione “servizio universale”1. Nell’esposizione si è ritenuto più efficace seguire una struttura a “piramide rovesciata”: per arrivare a trattare in modo completo e comprensibile i temi del servizio pubblico, del contratto di servizio e del servizio universale nel settore delle telecomunicazioni e della radiotelevisione, si è ritenuto imprescindibile partire da una ricostruzione dell’istituto nella sua disciplina generale, dal punto di vista sia nazionale che (sia pur con le differenze che vedremo) comunitario. Ovviamente, l’esposizione del tema del servizio pubblico non può prescindere dall’esperienza francese – la cui particolare sensibilità sul tema ha portato a una particolare attenzione al servizio pubblico fin dal XIX secolo – per procedere poi all’esame della disciplina italiana, in primo luogo prendendo in considerazione le disposizioni della Carta costituzionale che qui vengono in rilievo, ovvero il rapporto tra l’articolo 41 e l’articolo 43, focalizzando l’indagine sui rapporti tra concorrenza e riserva allo Stato dell’attività. Nell’ambito di tale disamina, non ci si può esimere dall’esposizione delle principali teorie sviluppatesi in ambito dottrinale sul punto - in ispecie le teorie oggettiva e soggettiva sulla natura del servizio pubblico, rilevando altresì in cosa si estrinsechi la “pubblicità” del servizio, se nella promanazione dalla res publica o nella finalità del servizio, volto alla collettività. Terminata la ricostruzione del quadro italiano e francese, si passa a ratteggiare la morfologia dell’istituto nell’ordinamento comunitario. La dimensione europea dei servizi pubblici è da individuarsi nei servizi di interesse economico generale (SIEG), con riferimento ai quali non è sfuggito agli interpreti l’ambivalente approccio del legislatore comunitario: i servizi di interesse economico generale venivano inizialmente relegati dalla neo-istituita Comunità economica europea quali mera “eccezione alla concorrenza”. Tuttavia, lo sviluppo dell’azione comunitaria, che si è estesa, com’è noto, dai soli aspetti iniziali (economici e monetari) fino a un’incidenza assai più pervasiva, che ha portato nel 1992, col Trattato di Maastricht, alla rimozione della parola “economica” e nel 2009, col Trattato di Lisbona, all’evoluzione in “Unione europea”, ha consentito una maggior sensibilità (anche) sociale del legislatore europeo. Infatti, se nel Trattato di Roma del 1957, i SIEG erano relegati ad eccezione all’applicazione delle norme sulla concorrenza, nelle successive modifiche dei Trattati le norme iniziali sono state integrate in modo tale che, da un lato, è stata fortemente accentuata l’importanza di questi2, quasi a voler disconoscere la prospettiva iniziale di una loro ragion d’essere quale “mera eccezione” e, dall’altro, è stato molto sottolineato il ruolo degli Stati membri nei loro confronti. Stante la fondamentale rilevanza della concorrenza e della libertà di circolazione dei servizi ai fini del mercato interno, e le conseguenti previsioni relative agli aiuti di Stato, occorre dunque esaminare le cautele dedicate per assicurare coerenza e compatibilità dei SIEG con tali principi, tenendo conto altresì dell’”erompere” sullo scenario della liberalizzazione ed armonizzazione dei mercati, dell’istituzione delle autorità indipendenti di regolazione, dell’introduzione dell’istituto del servizio universale e, in definitiva, del fatto che, alla luce dell’evoluzione normativa europea, può infatti affermarsi che si è verificata una riconsiderazione dei SIEG come “promotori della coesione sociale” ed è stato riconosciuto l’accesso a questi come un diritto fondamentale ad applicazione generale, derivante ipso facto dalla cittadinanza dell’Unione. Occorre dunque approfondire l’impatto che tutto ciò ha avuto sugli ordinamenti degli stati membri e in particolare su quello italiano, ripercorrendo il percorso dalla legge n. 481/95 al modello attuale. Dopo aver effettuato una ricognizione degli istituti del servizio pubblico, del servizio universale e del contratto di servizio, si è deciso di incentrarsi sull’applicazione concreta di tali regole a uno specifico settore. Quella del settore delle comunicazioni, con i due distinti – seppur ormai avvicinati dal fenomeno della convergenza – profili delle comunicazioni elettroniche e dell’audiovisivo è sembrata una scelta naturale e che consentisse un’esposizione più completa, oltre alla possibilità di individuare profili di criticità e questioni tuttora aperte. Il particolare interesse di questo lavoro al menzionato settore regolato devono individuarsi sotto un duplice profilo e numerosi elementi che la giustificano sono disseminati nei primi due capitoli di questo lavoro. Vedremo infatti che i servizi di comunicazione sono stati il primo settore in cui la forza propulsiva dell’azione di liberalizzazione della Comunità europea è stata applicata, andando a rappresentare uno schema di un nuovo modello d’intervento pubblico anche per gli altri settori pubblici; un modello diverso rispetto all’azione diretta dello Stato monopolista e imprenditore. Le comunicazioni dunque hanno rappresentato un “laboratorio per le riforme”3 o il “settore pilota” dell’utilità generale 4. Anche l’istituto del servizio universale si è sviluppato, sia nell’ordinamento statunitense che in quello comunitario, in prima battuta relativamente a tale settore. Si tratta dunque di un campo che consente di esaminare la concreta applicazione di tutti gli istituti centrali di quest’indagine. Da un lato, le comunicazioni elettroniche, definite il “modello di liberalizzazione di un servizio pubblico” consentono la disamina delle modalità di declinazione regolamentare di un servizio di pubblica utilità, il primo ad essere oggetto dell’azione di liberalizzazione su impulso del legislatore comunitario e in cui la nozione di servizio universale è stata utilizzata per la prima volta a livello comunitario e nel corso degli interventi susseguitisi è divenuta oggetto di un’elaborazione giuridica degli obblighi di servizio maggiormente approfondita. Il rilievo del settore sta soprattutto in questo, nel mostrare come la Comunità intervenga concretamente a selezionare gli obblighi normativi da imporre agli operatori di telecomunicazione per il perseguimento di interessi di carattere generale. D’altro canto, con riferimento al settore dell’audiovisivo, questo consente di esaminare l’applicazione concreta dell’art. 43 Cost. – stante l’iniziale riserva allo Stato dell’attività di trasmissione radiotelevisiva in ragione della naturale scarsità di frequenze – e dell’apertura del quadro normativo di riferimento, soprattutto ad opera di una serie di pronunce innovative della Corte costituzionale che rappresentano tuttora un unicum nel panorama giuridico italiano. Infatti, la Corte costituzionale ha enucleato, con una serie di sentenze additive, una serie di principi generali in cui si dettavano al legislatore i necessari requisiti delle leggi di sistema. Ciò culminò nel 1988 in una pronuncia in cui la Corte dettava al legislatore non solo il contenuto del suo intervento, che in tale sede si sollecitava, ma addirittura il termine di scadenza entro il quale questo era chiamato ad adempiere, adottando una previsione legislativa sulla concorrenza nel settore radiotelevisivo che tenesse conto dei principi statuiti dalla Corte medesima. Inoltre, il settore dell’audiovisivo consente anche di illustrare la disciplina pratica di un contratto di servizio, ovvero quello che regola il servizio pubblico radiotelevisivo, sottoscritto a cadenza triennale tra lo Stato e la concessionaria pubblica, e di esaminarne gli aspetti tuttora aperti e le criticità in essere.