La pianificazione territoriale, la mobilità e "grupo de pressao" : il caso della triplice frontiera

Abstract

1. GLI OBIETTIVI DELLO STUDIO La finalità dello studio risiede nel costituire la base conoscitiva essenziale ttraverso la quale capire il contributo del sistema insediativo-urbanistico e della funzionalità sistemica della mobilità nella determinazione dell’esigenza e della consistenza di pre-condizioni e di vincoli su cui fondare e confrontare le strategie della pianificazione territoriale nelle aree metropolitane. In altri termini il presente studio intende perseguire come obiettivo quello di individuare/definire i “segni” fisici effettivi delle trasformazioni che investono i territori metropolitani (in particolare dell’area Foz do Iguaçu/ Ciudad del Este, posta a confine dei tre stati Brasile/Paraguay/Argentina), di interpretarli e di ricondurli, il più possibile, entro criteri d’identificazione generalizzati. Il processo di conoscenza della conformazione dei luoghi (dei caratteri insediativi, della morfologia territoriale, della struttura funzionale) e dei fenomeni che tale conformazione ha prodotto, consentirebbe di cogliere e proporre indicazioni, in termini innovativi, per gli strumenti di pianificazione del territorio –oggi del tutto insufficienti in Brasile- e, attraverso un’operazione di contestualizzazione degli interventi, consentirebbe di individuare azioni strategiche, sia generali sia di settore. Le aree metropolitane sono “regioni urbane complesse” dove episodi variegati ed esperienze dissonanti raggiungono un’intensità assai rilevante; un’intensità che ci segnala in modo evidente che i criteri d’identificazione sono oggi fortemente in discussione. Se osserviamo una qualsiasi cartografia di un’area metropolitana abbiamo la conferma dello sgretolamento di molti dei “confini e delle partizioni che continuano a solcare le nostre mappe mentali”; regioni territoriali e città non sono più così distinguibili nella fisicità dello spazio. Continuiamo ad osservare ed a percepire solo i fenomeni di lunga durata, dai condizionamenti più stabili: l’orografia del terreno, la rete idrica, i tracciati di comunicazione. La grande forza di questi elementi morfogenetici ci spinge ad appoggiare l’interpretazione delle configurazioni urbane ai telai di supporto dei sistemi insediativi, cercando di comprendere, dalla loro evoluzione, gli aspetti della vita sociale che oggi si muove sul territorio. Le considerazioni fatte sin qui, oltre a quelle che possono essere condotte facilmente sulla peculiarità e specificità di un contesto territoriale metropolitano, ci spingono a verificare, con il presente studio, due ipotesi. La prima è che la funzionalità sistemica della rete stradale -della mobilità- in quanto strumento per creare nuove opportunità territoriali, diviene uno strumento privilegiato per contribuire all’identificazione dei modelli insediativi e di conseguenza assume un ruolo fondamentale prima nell’interpretazione e successivamente nella pianificazione territoriale; la seconda ipotesi è che la comprensione di quei fenomeni (anche sociali), legati alla costruzione del sistema insediativo-urbanistico, rappresenta una risorsa strategica per cogliere la logica che ha pilotato le scelte insediative spontaneistiche. In particolare si è convinti che l’individuazione sul territorio di funzioni superiori maggiormente dinamiche, unitamente all’identificazione della formazione di nuove famiglie di attività tipicamente metropolitane , ci consentono di comprendere meglio le trasformazioni in atto sia sul territorio che sulla domanda di urbanità. Le considerazioni esposte conducono a definire come ambiti concettuali strategici dello studio il sistema delle funzioni metropolitane, il sistema della mobilità nonché le relazioni che li legano. 2. LA METODOLOGIA, LE FASI ED I TEMPI La metodologia: Sulla scorta di quanto detto, consegue che occorre costituire e sistematizzare, in modo prioritario, attraverso la verifica delle interrelazioni esistenti tra sistema insediativourbanistico e funzionalità sistemica della rete stradale, l’eterogeneo patrimonio informativo inerente detti sistemi. Da questa finalità discendono due operazioni specifiche delle quali una riferita al sistema insediativo-urbanistico e l’altra a quello della rete stradale. La prima operazione è rappresentata dalla ricognizione delle componenti del sistema insediativo-urbanistico che contribuiscono a determinare la domanda di mobilità; difatti, in ragione del ruolo che la presente operazione svolge entro un più ampio processo di verifica delle trasformazioni esistenti su un territorio metropolitano, l’obiettivo perseguito è quello di creare le condizioni affinché, associando a tali componenti le esigenze di relazioni di cui sono portatrici, in una successiva fase di studio sia possibile arrivare ad un’articolazione teorica della domanda e, conseguentemente, alla definizione di un modello interpretativo del sistema della rete stradale. La seconda operazione è identificata nella valutazione della distribuzione territoriale delle possibilità offerte dall’attuale sistema della rete stradale e, di conseguenza, in un’operazione di chiaro/scuro, alla definizione di un modello interpretativo del sistema insediativo urbanistico. La costruzione dell’analisi: L’esistenza di due operazioni specifiche distinte induce a pensare di costruire una matrice articolata in due parti: una riguardante il sistema insediativo-urbanistico, l’altra relativa al sistema della rete stradale, ognuna delle quali organizzata secondo propri criteri di analisi ed indicatori. In tal modo risulta possibile seguire un duplice senso di lettura: un primo consente di ottenere una visione complessiva della consistenza del sistema insediativo-urbanistico e di quello del sistema della rete stradale all’interno del territorio metropolitano, mentre un secondo, territorializzando le informazioni, permette di tracciare il profilo del territorio o di “ambiti orfologicamente/funzionalmente omogenei”. La lettura del sistema insediativo-urbanistico per la definizione degli attrattori di traffico: La scelta dei criteri di lettura e parimenti quella degli indicatori di questa matrice deve essere orientata in modo tale da porre in evidenza le relazioni dirette con il sistema della rete stradale; in altri termini, non si vuole fornire una rappresentazione esaustiva e completa della struttura e della consistenza del sistema insediativo-urbanistico, bensì tracciare una descrizione che, anche se parziale, sia tesa ad evidenziarne le implicazioni con il sistema della rete stradale. Si devono scegliere criteri ed indicatori atti ad evidenziare quelle componenti del sistema insediativo-urbanistico che costituiscono degli attrattori di traffico. Nello specifico una scelta come quella della “struttura funzionale” e della “presenza di famiglie di funzioni dinamiche”, rispettivamente come criterio di analisi e come indicatore, consentirebbe di determinare il volume e le caratteristiche della domanda di mobilità sul territorio ed all’interno di ambiti territoriali omogenei, poiché costituiscono le tendenze territoriali più significative per la formazione di un’area metropolitana. La lettura del sistema della rete stradale: Il processo di costruzione di questa matrice si basa sull’intersezione di due percorsi: il primo “teorico metodologico”, il secondo “logico processuale”. Il primo ha come finalità quella di individuare le tematiche attraverso le quali é possibile raggiungere l’obiettivo di definire l’attuale sistema della rete stradale; il secondo quella di individuare operativamente le fasi di lavoro. Il “percorso teorico - metodologico”: Come detto nel paragrafo precedente l’obiettivo ultimo di questo percorso è rappresentato dalla valutazione del sistema della rete stradale condotta attraverso il riconoscimento (l’individuazione) di un insieme di “tematiche-chiave” intese come elementi interpretativi del territorio o di parti di esso. In questa ottica le “tematiche-chiave” dovrebbero costituire i criteri di analisi delle prestazioni offerte dal sistema della rete stradale, ossia i principi elementari attraverso i quali distinguere e classificare i dati e le informazioni. Il “percorso logico processuale”: Basandosi sul “percorso teorico metodologico”, deve essere definito come il prodotto di successivi confronti tra le “tipologie d’ambito”. Le tipologie sono intese come sintesi valutative relative alla morfologia peculiare di parti del territorio ed alle “tematichechiave d’interpretazione”; le “tipologie d’ambito” rappresentano quindi degli strumenti di espressione del giudizio di sintesi sulla dotazione e sulla qualità delle infrastrutture e del servizio che interessano l’ambito territoriale specifico, in relazione alla morfologia insediativa del territorio. Le fasi ed i tempi: Occorre precisare che il percorso di studio si svolge oltre che per “contenitori tematici” per fasi successive di lavoro . In particolare, da un lato sono individuati tre momenti successivi di articolazione dello studio rappresentati dalla fase di costruzione del quadro di riferimento, dalla fase del confronto e dalla fase propositiva; dall’altro i tre diversi “contenitori” individuati precedentemente2 costituiscono ambiti di analisi paralleli che, pur trovando una loro sintesi nella fase del confronto, connotano tutto l’iter di studio, nella convinzione della impossibilità di ridurre la pluralità degli aspetti costituenti le aree metropolitane -ed in particolar modo quella dell’area Foz do Iguacu/ Ciudad del Este - all’interno di una unica ed oggettiva proposta di studio. Riassumendo l'attività di studio, che ha avuto la durata di tre anni, è articolata in tre fasi consecutive: La prima fase è relativa alla costruzione del “quadro di riferimento”, cioè alla acquisizione ed elaborazione delle conoscenze necessarie allo sviluppo dello studio. A sua volta questa si suddivide in due sezioni. La prima, quella della raccolta ha carattere compilativo e consta di un’attività di selezione delle informazioni; la seconda, quella della valutazione, è rappresentata dalla elaborazione, sintesi ed analisi critica dei dati precedentemente acquisiti. La costruzione del “quadro di riferimento” è intesa come comprensivo dello studio del contesto territoriale, del contesto normativo-gestionale e del contesto socioeconomico. Per quanto riguarda il “contesto territoriale”, viene elaborata una griglia di lettura attraverso la quale individuare gli elementi strutturanti l’attuale modello di assetto dell’area metropolitana oggetto di studio anche al fine di pervenire all’identificazione di "ambiti territoriali omogenei". Quest’ analisi è condotta, a scala territoriale, sia attraverso ricerche bibliografiche che per mezzo di contatti diretti con i funzionari e gli amministratori coinvolti o preposti. La definizione del “contesto normativo-gestionale” si svolge in due momenti; il primo si riferisce alla ricostruzione del quadro delle competenze attribuite dai soggetti politici che governano il territorio; il secondo individua le azioni indotte sul territorio da regolamenti e strumenti di pianificazione. All’interno di questo contesto è svolto un approfondimento conoscitivo relativamente al significato di area metropolitana espresso dai diversi attori ed alle possibili forme di partecipazione al processo decisionale attualmente offerte. Infine, relativamente al “contesto socio-economico", sono presi in esame i diversi cicli produttivi caratterizzanti l’area metropolitana oggetto di studio e consentono di cogliere i criteri che hanno guidato fino ad oggi le scelte. Nello stesso tempo si possono fornire i riferimenti principali per costruire un quadro di politiche territoriali e social nel futuro. I dati raccolti, essendo espressioni dei diversi modi di affrontare il tema (e di riflesso la disciplina urbanistica), danno la possibilità, nell’ultima parte, di effettuare delle riflessioni conclusive sulla necessità di integrare le scelte di pianificazione territoriale con quelle dela mobilità, in intesa con gli strumenti di gestione amministrativa . In generale nello studio ci si è proposti di seguire un procedimento interattivo che da una parte evidenzi contributi, settoriali e non, riferimenti teorici e strumenti utili a comprendere e controllare i fenomeni di trasformazione in atto, e che cerchi, dall’altra, lo stimolo innovativo in alcuni casi specifici di studio. La seconda fase, che si pone come momento di sintesi dei tre contesti di analisi utilizzati nelle fasi precedenti, opera un confronto tra le metodologie individuate durante l’analisi del “contesto culturale” e le specificità dell’aree metropolitane rappresentate sia dalla sintesi del “contesto territoriale”, attuale e previsto, sia da quella del “contesto gestionale”. In questa fase ha un peso predominante l’indagine sul flusso e sulle caratteristiche del traffico veicolare e delle persone che attraversano il “Ponte Internazionale dell’Amicizia” (anche con un particolare sguardo ala domanda turistica) e il “Ponte Internazionale della Fratellanza”. La terza fase, propositiva, arriva all’individuazione non solo dei criteri di interpretazione, ma anche e soprattutto delle strategie da attuare per “provocare” trasformazioni sul territorio metropolitano secondo gli obiettivi predefiniti. Lo studio, difatti, intende giungere all’individuazione di un insieme di considerazioni che siano espressione dei diversi “contesti” analizzati, al fine di fornire non una soluzione ad un problema specifico ma una metodologia per la definizione/pianificazione delle aree metropolitane che offra flessibilità nel tempo e nello spazio e che sia garante della possibilità di espressione e rappresentazione di tutti i soggetti sociali. 3. IL CASO DI STUDIO/APPLICAZIONE: Foz do Iguaçu3 insieme alla paraguayana Ciudad Del Est4 e all’argentina Puerto Iguazu, appartiene a uno dei più grandi poli turistici e culturali dell’America del Sud. La zona della "Triple Frontera" (chiamata così proprio perché in quest’area in cui si incontrano i territori di Brasile, Argentina e Paraguay) un’area metropolitana a tutti gli effetti per caratteristiche morfologiche e relazioni funzionali. Il territorio brasiliano si collega a quello del Paraguay attraverso il “Ponte dell’Amicìzia” 5 che collega le città di Foz do Iguaçu e Ciudad del Este: è l’accesso principale all’intenso commercio turistico che si sviluppa tra i due paesi. Consente Il movimento di 2,6 milioni di persone all'anno: turisti, residenti e lavoratori delle città di confine Foz do Iguaçu e Ciudad del Este. In certe stagioni, il flusso di traffico oltrepassa il numero di collegamenti quotidiani che arrivano a dieci mila (10.000) automobili e ottocento (800) autocarri, causando una congestione di traffico e conseguentemente il disagio e il ritardo nella fornitura di flussi di produzioni. I problemi derivanti dal confine tra Brasile e Paraguay soprattutto in prossimità del ponte e lungo le rive del fiume Paraná, non sono un problema locale o regionale, si tratta di un problema di sicurezza nazionale con riflessi internazionali. I problemi di sicurezza pubblica sono evidenti nella città di Foz do Iguaçu, una città turistica, in una posizione inferiore nel panorama nazionale è la quinta città tra i comuni con i più alti tassi di omicidio (per 100 mila abitanti intorno 98,7 nel 2008). Dopo il lavoro integrato della Polizia Federale, quella militare e comunale questo numero è sceso oggi a 69,6 omicidi, ma rimane la settima città nello stato del Paraná più violento. La Polizia Federale è responsabile della supervisione dei confini brasiliani. Si occupa del monitoraggio di ingresso/uscita delle persone nel/dal Paese, del controllo dei mezzi di trasporti e si preoccupano di combattere i crimini nazionali e transnazionali che si stanno verificando nella regione di confine: il traffico di droga, armi, donne e bambini; crimini contro la fauna e la flora. In tutto il confine ci sono solo 23 posizioni ufficiali di controllo della polizia federale. Tra i tanti problemi innescati dalle carenze della sorveglianza delle frontiere sul Territorio Brasiliano sono i clandestini, la droga, le armi e l'evasione fiscale. La mancanza di un maggiore controllo del fiume consente ai pescherecci illegali di trafficare droga, armi e perfino gli animali selvatici. La polizia federale stima che circa 40.000 persone al giorno attraversano il ponte di amicizia che collega la città brasiliana di Foz do Iguaçu e quella del Paraguay, Ciudad del Este, dimostrando l'elevato flusso di domanda. Un'azione strategica integrata per frenare l'illecito è necessario: il controllo delle frontiere spinge verso l’obiettivo di riqualificare l'immagine della città di Foz Iguaçu in una combinazione di politiche di sviluppo turistico e tutela/recupero paesaggistico. In particolare il Turismo a Foz do Iguaçu ha dimostrato di essere un settore altamente importante. Chiaramente c’è la necessità di lavorare di più e meglio, puntando sull'integrazione e sulla cooperazione tra tutti gli attori coinvolti nel settore, al fine di aumentare la competitività e rispondere più efficacemente alle sfide che nascono dalle nuove tendenze anche con la realizzazione di eventi capaci di attrarre visitatori. Tale strategia apre prospettive per garantire un maggiore sviluppo per tutte le regioni del Paese, creando posti di lavoro, incremento di reddito e riduzione delle disparità regionali. Per quanto riguarda il settore turistico la città di Foz do Iguaçu si trova in una zona molto significativa: in uno importante nodo della rete territoriale sudamericano dove si congiungono gli elementi chiave della connettività e del movimento territoriale continentale. Il connubio di tre nazioni contribuisce alle politiche di integrazione territoriale del Mercosur, e quindi costituisce un importante corridoio per l'esportazione e l'importazione verso i paesi del Sud America. Meta turistica consolidata, secondo il Brasile nella scelta dei turisti stranieri quando nella loro viaggi di piacere, scelgono mete ricettive elette come “una delle sette meraviglie del mondo naturale”. Foz do Iguaçu riceve annualmente circa 1.400.000 visitatori provenienti da oltre 180 paesi diversi. Con questo, il numero di posti di lavoro generati dalle attività turistiche è cresciuto vertiginosamente nella città di Foz do Iguaçu, nel periodo tra il 2006 e il 2010. I dati del Ministero del Lavoro mostrano che le attività turistiche erano all’origine della creazione di 17.000 nuovi posti di lavoro nel 2010, raggiungendo la cifra di 8.829 e quindi un incremento del 17% tra il 2006 e il 2010. La città di Foz do Iguaçu è nota a livello internazionale per il Parco Nazionale di Iguaçu, più precisamente per le cascate conosciute come Falls. Tuttavia, nonostante la città abbia una zona di conservazione di questa portata e di estensione territoriale, non ha altre iniziative in termini di tutela ambientale. Quello che possiamo vedere è la mancanza di conservazione permanente in gran parte del margine dei fiumi Paraná e Iguaçu. Le aree protette finiscono per essere invasa da occupazione illegale e utilizzate in gran parte come un percorso di contrabbando. Le aree ripariali sono invece di grande importanza ecologica, coperte o meno da vegetazione nativa, poiché hanno la funzione di preservare le risorse idriche, il paesaggio, la stabilità geologica, la biodiversità, la riproduzione/rigenerazione della fauna e della flora, la protezione del suolo e assicurare il benessere delle popolazioni umane. La Macroproposta: Molto è stato detto a proposito del fiume Paraná e del ruolo che riveste nella configurazione spaziale ed ambientale delle città che si affacciano su di esso ed in particolare per Foz do Iguaçu in Brasile e Ciudad del Est in Paraguay. La macroproposta mira a rideterminarne l’identità, senza limitarsi ad un progetto isolato. L’idea è di pensare ad un progetto “unico”, non solo per la sua complessità, non per la sua posizione strategica, ma per quanto può “provocare” a livello regionale e a livello nazionale nelle trasformazioni territoriali. Il progetto non dovrebbe solo dare soluzioni immediate ai problemi funzionali dell’area metropolitana (di confine dei tre stati), né essere un progetto di abbellimento mero delle sue aree, ma essere una proposta per l'integrazione degli enti pubblici con la società locale e cercare soluzioni al problema della sicurezza pubblica in collaborazione con gli aspetti dello sviluppo ambientale, socioeconomico e turistico. In tale approccio la sovrapposizione tematica è necessaria per sviluppare linee guida finalizzate a migliorare il rapporto dei fiumi Paraná e Iguaçu con la città di Foz do Iguaçu. Linee guida che si riferiscano sia al paesaggio urbano della città, sia alle aree prioritarie di intervento lungo il fiume. Il disegno può e deve, quindi, fungere da collante di un movimento di consolidamento di meccanismi istituzionali, sia per la sicurezza pubblica e al processo di gestione ambientale e urbana Foz do Iguaçu. La macroproposta, non è venuta da un approccio semplificato che considera solo un intervento fisico o una specifica azione di miglioramento, ma vuole essere connessa alle politiche necessarie per ottenere benefici territoriali, significativi miglioramenti della sicurezza pubblica, sviluppo socio-economico e tutela ambientale. Il tutto volto all’incremento della qualità della vita e verso lo sviluppo sostenibile. Trattare la regione dei tre confini, più precisamente lungo il “bordo”, vuol dire, anche, fare integrazione tra i diversi saperi che gesticono la conoscenza e la trasformazione nelle politiche urbane. Il salto di qualità nella città può avvenire con un progetto di rinnovamento urbano che abbia in considerazione le generose risorse naturali, gli interessi della popolazione anche tramite le loro associazioni e ciò è quanto è stato configurato come un principio guida per lo sviluppo della macroproposta.