La funzione sanzionatoria delle autorità creditizie

Abstract

Obiettivo del presente lavoro è l’analisi delle finalità perseguite dalla funzione amministrativa di vigilanza del mercato bancario e delle caratteristiche di una particolare tipologia di attività che ne costituisce manifestazione, cioè la funzione sanzionatoria corrispondente alle violazioni della normativa di settore. L’interesse per tale tema risiede nell’osservazione che la predisposizione di un adeguato impianto sanzionatorio applicabile da parte delle autorità di settore è una condizione essenziale perché la vigilanza sul mercato bancario e finanziario sia efficace. E’ per tale ragione infatti, dimostrata anche dalla letteratura economica, che l’ordinamento ha attribuito alle autorità di settore il compito di accertare le violazioni della disciplina di riferimento e, a certe condizioni, di irrogare sanzioni amministrative pecuniarie. Per assicurare uno svolgimento approfondito, l’analisi è preceduta dalla ricostruzione delle forme organizzative utilizzate dal legislatore per vigilare sul mercato bancario, caratterizzate per l’indipendenza dall’apparato politico-burocratico e per l’utilizzo di provvedimenti autoritativi di vario genere, inclusi quelli sanzionatori. Dopo aver ricostruito il tradizionale triangolo disegnato dal Tub intorno al Cicr, al Mef e alla Banca d’Italia, prestando attenzione all’intersezione che le attribuzioni di queste autorità hanno con i poteri esercitati dalla Consob in relazione alla prestazione dei servizi di investimento, il lavoro descrive le nuove figure istituzionali cui recentemente il diritto comunitario ha affidato compiti in materia di vigilanza prudenziale. Si sono pertanto approfondite le novità introdotte dal legislatore comunitario per reagire alla crisi finanziaria del 2007-2008, e specificamente le previsioni concernenti l’istituzione dell’EBA, avvenuta col Regolamento comunitario 1093/2010, e le iniziative dirette a coinvolgere nella vigilanza prudenziale anche la BCE, cui una proposta di regolamento della Commissione approvata dall’Ecofin del 14 dicembre del 2012 intende attribuire “specific tasks (…) relating to prudential supervision of credit institution”. Svolta l’indispensabile premessa sull’evoluzione dell’assetto organizzativo del settore creditizio, il lavoro analizza i poteri sanzionatori in tale ambito esercitati dalle autorità di vigilanza. L’analisi parte dalla constatazione che il legislatore non ha tipizzato la maggior parte degli illeciti amministrativi sanzionabili, avendone rimesso sostanzialmente la determinazione alla regolazione delle autorità di settore. Da un lato, la regolazione dell’autorità di settore contribuisce in maniera determinante a definire le fattispecie sanzionatorie, integrando in modo estremamente pervasivo il diritto bancario e finanziario di rango primario. Da un altro lato, il potere sanzionatorio dell’autorità di vigilanza, operando in funzione di reazione a specifiche violazioni di disposizioni di legge o regolamentari da parte dei soggetti sottoposti a controllo, è funzionale proprio a rendere effettiva ed efficace l'implementazione di questa regolazione. Queste considerazioni spiegano perché l’analisi del potere sanzionatorio esercitato dalle autorità creditizie, oltre a non poter perdere di vista le peculiarità soggettive che caratterizzano queste ultime, presuppone un’adeguata consapevolezza circa lo stretto collegamento esistente tra il potere sanzionatorio e gli altri poteri di vigilanza di cui sono titolari le medesime autorità. Per quanto esposto, si esamina in che modo le funzioni di regolazione e di controllo condizionino l'esercizio dei poteri sanzionatori delle autorità di settore. Dopo aver ricostruito in termini di strumentalità la relazione tra tali funzioni, l’elaborato esamina la disciplina nazionale concernente i presupposti sostanziali per la configurazione degli illeciti amministrativi bancari e le modalità procedurali per la loro repressione, anche facendo ampio riferimento ai recenti interventi regolamentari della Banca d’Italia, entrati in vigore il 1 febbraio 2013. Tale analisi, peraltro, è stata condotta mantenendo sullo sfondo l’interrogativo se il descritto rapporto di strumentalità giustifichi la predisposizione, per gli illeciti amministrativi bancari, di una disciplina sostanziale e procedimentale derogatoria rispetto a quella generale stabilita dalla L. 689/1981. A tale quesito si è data risposta tendenzialmente negativa, per lo meno in riferimento ai principi generali stabiliti dalla Costituzione e dalla L. 689/1981. Compiuta l’analisi dell’assetto del sistema sanzionatorio previsto per gli illeciti amministrativi bancari attualmente vigente, si sono analizzate le rilevantissime novità che saranno a breve introdotte per effetto del diritto comunitario. In particolare, si sono descritti gli effetti che l’intervento noto con l’espressione “pacchetto CRD IV” avrà sulla configurazione delle fattispecie illecite di settore e sugli aspetti sostanziali del sistema sanzionatorio previsto per la loro repressione. Tali novità rappresenteranno una vera rivoluzione e importeranno grandissime innovazioni con riferimento ai destinatari delle sanzioni, alle fattispecie sanzionate e agli strumenti di intervento a disposizione delle autorità di settore. Non meno significative per il tema esposto risultano le iniziative legislative della Commissione approvate dall’Ecofin del 14 dicembre 2012. Esse propongono la creazione, nell’ambito dei paesi aderenti alla moneta unica, di un meccanismo di supervisione unico sulle istituzioni finanziarie, con a capo la BCE, che tuteli specificamente la stabilità del mercato bancario e finanziario europeo. Il lavoro approfondirà anche gli aspetti fondamentali di questa iniziativa della Commissione perché, oltre ad intersecarsi con le novità proposte dal pacchetto CRD IV, propone l’attribuzione alla BCE di poteri sanzionatori funzionali a garantire il rispetto della normativa di supervisione comunitaria.