La crisi del debito pubblico : il caso greco nel contesto europeo

Abstract

La nostra ricerca prende avvio da un’analisi critica dell’interpretazione più diffusa della crisi greca. A partire dal suo particolare incipit, la spirale nei tassi dell’interesse sul debito pubblico del paese, quella crisi viene immediatamente interpretata come il risultato di una sconsiderata conduzione della politica fiscale: la continua ripetizione di disavanzi pubblici si sarebbe risolta nell’accumulazione di un debito pubblico insostenibile. L’analisi neoclassica tradizionale disegna il perimetro della sostenibilità del debito pubblico intorno alla condizione di trasversalità, la quale impone al governo la realizzazione di avanzi primari su di un orizzonte temporale indefinito, e dunque appare scarsamente significativa sul piano normativo. Le moderne formulazioni della nozione di sostenibilità – sintetizzabili nella ‘condizione di stabilità’ – spostano l’attenzione dal livello assoluto del debito pubblico al suo rapporto con il prodotto complessivo, e associano la sostenibilità del debito pubblico ad una politica fiscale capace di garantire la stabilità di quel rapporto. Poiché un qualsiasi incremento del rapporto tra debito pubblico e reddito rappresenta una violazione della condizione di stabilità, quella particolare nozione di sostenibilità finisce per richiedere alla politica fiscale, sotto particolari ipotesi, l’improrogabile realizzazione di avanzi primari di bilancio. Il carattere della improrogabilità, associato in questa maniera alla prescrizione di politica fiscale definita dalla teoria, libera l’analisi della sostenibilità dall’indefinitezza che ne caratterizzava il contenuto normativo nell’originale formulazione. Il nostro studio ha quindi messo in evidenza la perfetta continuità che sussiste tra la nozione tradizionale di sostenibilità del debito pubblico e le sue più moderne formulazioni: la condizione di stabilità non costituisce un concetto di sostenibilità distinto da quello tradizionale, ma risulta intrecciata all’imposizione della condizione di trasversalità al settore pubblico dell’economia, e dunque rappresenta semplicemente una evoluzione dell’analisi neoclassica della sostenibilità. Studiando le origini teoriche della condizione di stabilità, abbiamo tentato di mostrare che essa non rappresenta altro che una ipotesi, introdotta nell’analisi neoclassica della sostenibilità con lo scopo di superarne le contraddizioni di fondo. Se si ipotizza che il tasso di crescita del debito pubblico sia vincolato dal tasso di crescita del reddito, e che quest’ultimo sia stabilmente inferiore al tasso dell’interesse, si giunge infatti necessariamente alla conclusione che la condizione di trasversalità può essere soddisfatta solamente attraverso la realizzazione immediata di avanzi primari di bilancio. La natura di questa conclusione, apparentemente all’origine del carattere di urgenza che, a partire dal caso greco, ha accompagnato l’attuazione dell’austerità fiscale, è però strettamente connessa alle particolari ipotesi introdotte, le quali sembrano prive di una solida base logica. In questo senso, abbiamo potuto concludere che non esistono solide fondamenta teoriche per argomentare la necessità improrogabile di procedere, come avvenuto in Grecia, verso la realizzazione di consistenti avanzi primari di bilancio. In ragione delle difficoltà incontrate dall’analisi neoclassica, abbiamo deciso di impostare la nostra indagine a partire da un approccio teorico alternativo, quello caratteristico dell’economia politica classica. Entro quel contesto analitico, la spirale nei tassi di interesse sul debito pubblico, l’incipit della crisi greca, deve essere studiata ad un livello di astrazione sensibilmente inferiore a quello imposto dalla teoria neoclassica: seguendo la particolare formulazione dell’analisi del tasso d’interesse elaborata da Marx entro lo schema classico, possiamo infatti concepire quella grandezza come una variabile di natura storico-istituzionale, definita all’interno della sfera distributiva. L’analisi tradizionale, concentrata sull’insostenibilità del livello del debito pubblico, dimostra così tutta la sua inadeguatezza, dal momento che astrae dalle particolari circostanze storico-istituzionali entro cui quel debito è contratto, e dunque ignora proprio i fattori che, dal punto di vista classico, devono essere posti al centro dell’indagine. Coerentemente con questo approccio, abbiamo individuato le circostanze che preludono alla determinazione del tasso di interesse in quei fattori istituzionali che caratterizzano il funzionamento dei mercati finanziari, laddove flussi di domanda e offerta di liquidità si confrontano entro rapporti definiti dall’autorità monetaria. L’approccio teorico adottato pone al centro della nostra indagine sulla crisi greca il ruolo della politica monetaria che, in quegli anni, ha orientato i movimenti di fondo dei mercati finanziari, plasmando l’ambiente entro cui si è manifestato l’incipit della crisi greca. La nostra interpretazione della crisi greca muove dallo studio del contesto di politica monetaria del debito pubblico che l’Eurosistema ha progressivamente affermato, differente dal precedente assetto istituzionale, definito per semplicità modello standard. Nel modello standard la banca centrale finanzia in maniera sistematica – seppur indiretta – il debito pubblico, dal momento che orienta le sue operazioni di mercato aperto prevalentemente all’acquisto di titoli pubblici: per questa via, l’autorità monetaria può esercitare un’azione di sostegno della domanda di quelle particolari attività finanziare, e dunque di stabilizzarne il corso. Il modello europeo si caratterizza proprio per il venir meno della natura sistematica – in quanto legata al regolare rifinanziamento del settore creditizio – di questo sostegno alla domanda di titoli pubblici: l’Eurosistema accetta come contropartita delle sue operazioni di mercato aperto una gamma di attività finanziarie che va molto al di là del perimetro dei titoli pubblici, e dunque disarticola il suo ruolo di prestatore di ultima istanza del settore finanziario privato dal suo compito storico di sostenere il processo di indebitamento pubblico. Se nel modello standard i titoli pubblici erano associati ad un rischio di deprezzamento trascurabile, in ragione del sostegno che gli era accordato dall’autorità monetaria nell’assetto istituzionale vigente, la posizione del debito pubblico all’interno dei mercati finanziari muta profondamente con l’affermazione del modello europeo. Sappiamo che la domanda di una attività finanziaria dipende, fondamentalmente, dal rischio di deprezzamento che incorpora e dal rendimento che offre, ed è importante notare che l’impostazione teorica da noi adottata ci permette di considerare il rischio di deprezzamento non tanto come una qualità intrinseca di quella attività ma, piuttosto, come il riflesso della posizione che quel titolo assume all’interno del contesto istituzionale che governa i mercati finanziari in cui è contrattato. Nel modello europeo, il sostegno dell’autorità monetaria al corso dei titoli pubblici perde qualsiasi automatismo, e deve essere praticato caso per caso. Questa configurazione della politica monetaria del debito pubblico consente all’Eurosistema di articolare interventi a sostegno del processo di indebitamento pubblico di singoli paesi dell’area euro, senza che ciò implichi un simultaneo sostegno alla generalità dei debiti pubblici europei. All’interno del modello europeo, l’incipit della crisi greca – ovvero l’ ampliamento del differenziale tra i rendimenti dei titoli pubblici tedeschi e greci – può dunque essere interpretato come il risultato della discrezionalità della politica monetaria europea del debito pubblico, che avrebbe accordato alla Germania quel sostegno al processo di indebitamento pubblico negato, invece, alla Grecia. Abbiamo così mostrato che in Germania la banca centrale coordina il suo operato con il governo, ricorrendo ad una pratica operativa che le consente di contenere i costi dell’indebitamento pubblico: l’autorità monetaria tedesca fa coincidere le sue immissioni di liquidità nel settore creditizio con il collocamento dei titoli pubblici di nuova emissione, inducendo per questa via significativi flussi di domanda sui mercati finanziari che spingono al ribasso il tasso dell’interesse proprio mentre i titoli pubblici vengono offerti. In aggiunta, abbiamo rilevato che le aste dei titoli pubblici tedeschi di nuova emissione possono contare sulla partecipazione di un nutrito gruppo di investitori sempre disposti a sottoscrivere quei titoli a tassi contenuti. Queste operazioni di contenimento dei tassi di interesse sul debito pubblico inducono la stabilità del prezzo di quelle attività finanziarie, cosicché gli assetti istituzionali vigenti in Europa conferiscono ai titoli pubblici tedeschi un rischio di deprezzamento pressoché nullo. Dai medesimi assetti istituzionali scaturisce una diversa disposizione dell’autorità monetaria europea nei confronti del processo di indebitamento pubblico dei paesi periferici. Tramite la Banca di Grecia, l’Eurosistema ha infatti rinunciato a qualsiasi intervento diretto al contenimento del costo del debito pubblico greco. Tuttavia, perché il modello europeo venisse recepito come una istituzione, ossia perché i mercati finanziari associassero ai titoli pubblici greci il rischio di deprezzamento che era implicito nella nuova politica monetaria europea del debito pubblico, vi è stato bisogno di un segnale preciso da parte dell’autorità monetaria. La nostra tesi è che un simile segnale sia stato lanciato proprio a partire dalla Grecia. Abbiamo mostrato che nel novembre 2009 la Banca di Grecia ha modificato le regole che governano il mercato dei titoli pubblici del paese, imponendovi un vero e proprio stato di eccezione che ha favorito, per sei mesi consecutivi, la speculazione al ribasso su quelle attività finanziarie che rappresentano, per così dire, il precipitato delle relazioni istituzionali tra governo ed autorità monetaria. Quel drastico incremento nei tassi di interesse sui titoli pubblici greci ha trasmesso ai mercati finanziari il rischio di deprezzamento associato ai titoli pubblici europei. È bene osservare che questo rischio proviene, nella nostra interpretazione, dall’atteggiamento dell’autorità monetaria nei confronti dei singoli governi europei, ed è dunque un rischio di natura eminentemente istituzionale: per questa ragione, viene associato al rendimento del debito pubblico di alcuni paesi, detti periferici, ma non alla Germania, il cui processo di indebitamento pubblico si svolge, come abbiamo mostrato, sotto la custodia della banca centrale nazionale. Se accettiamo l’idea, suggerita dall’analisi classica, che il tasso di interesse sia una variabile distributiva determinata da circostanze istituzionali, possiamo dunque spiegare lo spread tra i titoli pubblici greci e quelli tedeschi in funzione della diversa disposizione dimostrata dall’Eurosistema nel sostenere il processo di indebitamento pubblico dei rispettivi governi. Abbiamo infine allargato lo sguardo oltre lo specifico modello di politica monetaria affermato dall’Eurosistema, fino al più vasto orizzonte evolutivo dell’assetto istituzionale europeo: prima che esplodesse la crisi, la Commissione Europea ha promosso, con il progetto Europa 2020, un significativo potenziamento dell’influenza delle autorità comunitarie sulle politiche economiche nazionali. Definendo un tessuto di regole capace di trasmettere precisi indirizzi di politica economica, la Commissione ha incorporato nella sfera decisionale delle autorità europee tutti i campi fondamentali del governo dell’economia. Questa struttura di regole è stata disegnata con un livello di dettaglio tale da consentire un esatto monitoraggio del grado di adesione di ogni singolo paese agli orientamenti definiti dalla Commissione, creando così i presupposti per sviluppare una qualche forma di controllo delle politiche nazionali disallineate rispetto agli indirizzi comunitari. Alla luce della nostra analisi del caso greco, riteniamo di poter affermare che la politica monetaria ha agito in Europa, negli anni della crisi, come dispositivo disciplinante delle politiche economiche nazionali rispetto alle regole definite dalla Commissione. Siamo giunti a questa conclusione dopo aver interpretato l’ampliamento degli spread come il risultato di un vero e proprio meccanismo istituzionale capace di indurre, a discrezione dell’autorità monetaria europea, instabilità finanziaria in singoli paesi dell’area euro; subordinando poi il proprio intervento di sostengo finanziario al principio della condizionalità, le autorità europee hanno di fatto posto l’austerità fiscale e salariale come condizioni della stabilità finanziaria. Nella nostra tesi, i diversi meccanismi istituzionali introdotti dalle autorità europee per fronteggiare la crisi, e culminati nel Meccanismo Europeo di Stabilità e nelle Operazioni Monetarie Definitive, non rappresentano altro che un continuo perfezionamento degli strumenti necessari ad amministrare, con sempre maggiore precisione, il meccanismo di instabilità finanziaria, in modo tale da calibrare puntualmente il grado di pressione esercitato sui responsabili della politica economica nazionale, e tradurre sistematicamente quella instabilità all’interno del dispositivo disciplinante del sostegno condizionato fornito dal prestatore di ultima istanza. In conclusione, abbiamo interpretato la crisi greca come il caso esemplare di un complesso meccanismo di disciplina della politica economica che si è andato perfezionando, in Europa, proprio negli anni della crisi. Gli stessi fenomeni che hanno caratterizzato la disordinata evoluzione della crisi greca sono stati, progressivamente, resi sistematici da un disegno istituzionale capace di orientare il governo delle economie europee in funzione dei vincoli imposti dall’autorità monetaria al processo di indebitamento pubblico dei paesi dell’area euro. Infine, poiché la crisi greca si è risolta in una straordinaria redistribuzione del reddito dai salari ai profitti, possiamo individuare le forze che hanno mosso, nelle maniere illustrate, quella crisi nelle tensioni distributive che, in accordo con la teoria classica, animano il funzionamento delle economie capitalistiche.