Economia e governance delle società pubbliche : analisi economico-aziendale alla luce del D.Lgs. del 19 agosto 2016, n. 175

Abstract

La presente tesi di dottorato si sviluppa nell’ambito del settore scientifico dell’Economia Aziendale (Secs-P/07) e si avvale del metodo d’indagine posto alla base della materia dal fondatore della “Scuola Italiana di Economia Aziendale” Gino Zappa. Egli, facendo propria la visione dei teorici dell’economia istituzionale americana (Veblen, North e soprattutto Commons), propose infatti un approccio “ampio” agli studi di Economia Aziendale, teso a interpretare i fatti partendo dall’osservazione della realtà quale essa effettivamente è, al fine di dedurre soluzioni alla luce delle determinanti specifiche di tempo, di luogo, di ambiente. In questa prospettiva, la tesi vuole analizzare il D.Lgs. del 19 agosto 2016 n. 175 in un’ottica di analisi economico-aziendale, rispondendo a due fondamentali domande di ricerca. I primo luogo, ci si chiede se il modello aziendale pubblicistico italiano, che per la prima volta il legislatore vorrebbe contenere in un unico corpo organico di norme (donde la denominazione del decreto “Madia” come “Testo Unico in materia di società a partecipazione pubblica”), risulti chiaramente definito nei suoi contorni fondamentali e contribuisce a delineare un sistema efficiente sotto il profilo della governance e dell’organizzazione aziendale; o se, piuttosto, le molte deroghe e eccezioni rispetto al modello societario ordinario, non finiscano col compromettere i vantaggi connaturati alla scelta stessa dello schema societario quale modulo organizzativo per le aziende partecipate da enti pubblici. In secondo luogo ci si chiede se la scelta di calare dall’alto un’unica disciplina, tassativa e generale – secondo i canoni di un modello di gestione di tipo “regolamentare” – si sia rivelata efficace in rapporto all’obiettivo del governo di indirizzare il comportamento di un panorama imprenditoriale pubblico, quale è quello italiano, caratterizzato dall’essere non solo molto ampio ma anche molto eterogeneo per una serie di elementi di primaria importanza. Il lavoro di analisi viene così strutturato in tre parti, articolate a loro volta in diversi capitoli. La Parte I è essenzialmente di carattere introduttivo-descrittivo. La sua funzione è chiarire i tratti essenziali dell’evoluzione delle aziende pubbliche in un sistema di capitalismo a forte connotazione pubblicistica quale è tradizionalmente quello italiano. In quest’ottica verranno ripercorse le scelte fondamentali di governance operate “a livello di sistema” nell’economia italiana, illustrandone l’evoluzione istituzionale e economico-aziendale, nel quadro di una duplice prospettiva: (a) i mutamenti economico-sociali che nel corso degli anni hanno fatto da sfondo alle principali trasformazioni delle società pubbliche; (b) la nuova tendenza in atto, presso importanti economie mondiali, a trasformare il proprio modello di gestione delle State-owned enterprises secondo un modello di governance istituzionale di tipo accentrato. Tale lavoro risulta orientato a porre le basi per comprendere le ragioni della necessità – da più parti avvertita e segnalata – di una riforma organica del frammentario modello aziendale pubblicistico italiano, mediante un’opera di semplificazione e forte spinta alla managerializzazione. La Parte II rappresenta il cuore dell’opera. Essa ha la funzione di approfondire “a livello corporate” il modello di governance e di gestione delle società pubbliche, così come risulta dal D.Lgs. 19 agosto 2016 n. 175, nella peculiare prospettiva delle scienze economico-aziendali. Il metodo seguito prevede di partire dall’analisi delle principali teorie economico-aziendali accettate a livello internazionale in materia di corporate governance, al fine di mettere a fuoco il problema fondamentale del rapporto tra “proprietà” e “gestione” nell’impresa moderna. Tale impianto teorico costituirà la chiave di lettura per l’analisi economico-aziendale degli “assetti proprietari” e degli “assetti gestionali” delle società pubbliche. In quest’ottica verranno così puntualmente esaminate le scelte operate dal legislatore delegato, anche in considerazione degli espressi obiettivi economico-istituzionali, sviluppando poi una riflessione conclusiva sulla qualità delle stesse alla luce delle best practices e di rilevanti esperienze internazionali. La Parte III rappresenta la componente statistico-descrittiva dell’opera, il cui obiettivo consiste nell’analizzare gli effetti concreti ottenuti dal decreto nel panorama imprenditoriale pubblico italiano. Tale analisi verrà condotta sulla base della banca dati del Dipartimento del Tesoro, disponibile presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, e quindi delle risultanze dell’ultima delibera ufficiale della Corte dei conti (2018) sul sistema degli Organismi Partecipati dagli Enti Territoriali. Il particolare interesse di questo tipo di analisi empirica, nell’ottica degli studi economico aziendali, è dovuto al fatto che la riforma del 2016 ha come proprio target non già un gruppo omogeneo di imprese pubbliche, bensì migliaia di società molto diverse tra loro per quanto riguarda una serie di elementi di primaria importanza: (a) il soggetto economico (che può essere statale, regionale, provinciale/città metropolitana, comunale); (b) la tipologia del controllo esercitato da parte dell’Amministrazione pubblica (che può essere tale da produrre non solo una prima distinzione tra società “partecipate” e “controllate”, ma anche un’altra in base all’intensità del rapporto con la P.A. tra società “in house” o genericamente “strumentali”); (c) il modello organizzativo adottato (S.p.A., S.r.l., società cooperative, consorzi di diritto privato e altre forme di cooperazione tra imprese), che implica il ricorso a schemi riconducibili sia all’alveo delle aziende di produzione (imprese), sia a quello delle aziende private di erogazione (ad es. associazioni e fondazioni).