La concorrenza tra Stato e Regioni

Abstract

In dottrina è da sempre prevalso un approccio amministrativistico o economistico alla concorrenza. Un’analisi che abbia invece ad oggetto il disciplinarsi della concorrenza tra lo stato e le regioni presuppone un approccio pubblicistico alla stessa. Innanzitutto vincola l’analisi all’impianto filo-comunitario che ha segnato l’ingresso della concorrenza nel tessuto costituzionale italiano. Il problema è di tipo storico e culturale. Non può dimenticarsi che nel nostro Paese, infatti, lo Stato ha per lungo tempo primeggiato quale attore protagonista nel settore economico ei il ricordo del dirigismo è forte nel dibattito costituente. La dottrina si è concentrata in particolare sull’articolo 41, nella volontà di rintracciare a tutti i costi sulla Carta un fondamento costituzionale della concorrenza. Perché, a seguito del processo di integrazione europea, l’Italia si trova a fare i conti con un soggetto sovranazionale in cui la concorrenza (sulla spinta dell’ordoliberalimso tedesco) figura da subito come uno degli obiettivi primari. Così, solo con la riforma del Titolo V, il legislatore nazionale la inserisce espressamente all’articolo 117, comma 2 lett. e), tra le materie di competenza esclusiva dello Stato. Tale scelta, pur spegnendo il dibattito costituzionalista, compromette fatalmente l’identità della concorrenza nell’ordinamento nazionale. Infatti, anche il giudice delle leggi (sent. 14/2004) accettando passivamente la nozione europea, in base alla quale la concorrenza è da intendersi sia in senso statico (garanzia e tutela dell’equilibrio- enforcement antitrust) sia in senso dinamico (misure volte a promuovere e a favorire la concorrenza –le condizioni per lo sviluppo del mercato), finisce per ricomprendere nella nozione di concorrenza e, quindi, inevitabilmente tra le esclusive prerogative statali, tutti gli interventi di liberalizzazione del mercato. Il risultato finale di tale interpretazione non può che essere lo scoppio del contenzioso tra stato e regioni. Ecco perché, proprio negli interventi di liberalizzazione sono più visibili le conseguenze che tale interpretazione ha determinato sulle autonomie territoriali. Già all’interno del processo europeo che ha portato all’emanazione della c.d. direttiva servizi, si percepisce infatti una forte tensione tra l’istanza di uniformità, sottesa all’idea del mercato unico, e il pluralismo territoriale, sotteso alla diversificazione delle politiche regionali sulla base di specifiche esigenze territoriali. L’analisi della direttiva è quindi fondamentale se si vogliono comprendere sia gli interventi di promozione della concorrenza, sia il processo di recepimento lungo e parziale che ne è scaturito. Non è un caso che, proprio durante il processo di liberalizzazione interno, il legislatore interviene sulle competenze dell’Agcm, attribuendole nuove poteri consultivi in relazione a normative regionali potenzialmente lesive della tutela della concorrenza. D’altra parte, se si analizzano le controversie nella quali la Corte si è pronunciata per violazione dell’articolo 117, comma 2, lett. e), emergono due aspetti. Il primo è legato proprio al ruolo svolto dall’Agcm all’interno del contenzioso tra stato e regioni che ha fortemente irrigidito il processo di liberalizzazione. Il secondo apre ad un nuovo potenziale orientamento della Corte costituzionale che potrebbe portare a superare quell’atteggiamento filo-centrista che aveva segnato dall’inizio la giurisprudenza costituzionale in materia di concorrenza. L’analisi della giurisprudenza rileva infatti un primo allontanamento dall’originaria impostazione filo-centrista, in cui lo scrutinio costituzionale consisteva nella esclusiva verifica dello scostamento operato dalla norma regionale rispetto alla disciplina statale di riferimento. Desta stupore il fatto che il giudice delle leggi intervenga su una normativa che aveva in precedenza censurato, per far salva la misura introdotta a livello regionale, senza il mimino accenno al riparto delle competenze, quindi senza negare la precedente giurisprudenza, ma argomentando la decisione in modo diverso L’intento del lavoro non è quello di screditare l’uniformità della disciplina della concorrenza sul territorio nazionale, quanto quella di favorire una reinterpretazione della stessa capace di tener conto del fatto che la tutela e la promozione della concorrenza non debbano considerarsi un’unica attività e che le misure di promozione possano dar voce alle diversificate realtà territoriali. Questo è più evidente se si confrontano settori rimasti più regolamentati di altri. Gli interventi regionali potrebbero essere finalizzati proprio a riportare allo stesso livello di concorrenza situazioni diverse. Le pronunce della Corte sono molto spesso, infatti, più che il punto conclusivo quello propulsivo di un’ulteriore sviluppo normativo (si pensi al monito al legislatore di intervenire per regolare situazioni soggetto al progresso tecnologiche). È evidente, infatti, che l’Agcm non fa ponderazioni tra interessi diversi ma vigila sul rispetto delle regole che garantiscono l’equilibrio tra i diversi soggetti del mercato. Le sue valutazioni hanno natura tecnica. Appartiene invece al giudice delle leggi l’esame della ragionevolezza e delle scelte del legislatore e il bilanciamento tra interessi diversi. Nella carta stessa, infatti, sonno presenti gli strumenti idonei a modulare i principi costituzionali sulla base di specifiche situazioni o contingenze: la necessità, la proporzionalità, il bilanciamento, sono criteri con i quali deve attuarsi la tutela sistemica dei principi e dei diritti fondamentali. Stando così le cose, è possibile scorgere anche un risvolto per così dire solidaristico anche della concorrenza. Essa infatti non può leggersi soltanto sotto il profilo economico ma contiene un significato ulteriore cha la stessa carta legittima, con riferimento ad una lettura sistemica ad esempio degli articoli 41 (utilità sociale dell’iniziativa economica privata), 42 (funzione sociale della proprietà). La riserva di legge di cui all’art. 41 invita proprio ad un bilanciamento della stessa con gli altri interessi in gioco, in modo da contribuire effettivamente alla crescita economico sociale. Questo compito non può che gravare sulla Corte costituzionale.