ESIGENZE FINANZIARIE E TUTELA DEI DIRITTI : ORIENTAMENTI E TECNICHE DECISORIE NEL GIUDIZIO DI COSTITUZIONALITA'

Abstract

Il presente lavoro offre delle riflessioni che si inseriscono nell’ampio novero di questioni inerenti la coesistenza, all’interno del medesimo sistema costituzionale, del principio dell’equilibrio di bilancio e della forma di Stato sociale, con riferimento alla garanzia dei diritti sociali “costosi”. La tematica è stata affrontata alla luce della crisi economica che ha colpito l’Europa. Si prendono le mosse dalla questione dello sviluppo del modello sociale europeo per poi situarsi nella realtà costituzionale italiana, che verrà successivamente comparata con altre esperienze europee. Il punto di vista prescelto per affrontare il tema è quello dell’organo di giustizia costituzionale; in diverse occasioni i rapporti tra vincoli di bilancio, contenimento della spesa pubblica e garanzia dei diritti “che costano” sono entrati nel giudizio di legittimità costituzionale, facendo emergere molte questioni di rilievo sostanziale e processuale. In particolare, a seguito di una breve ricognizione delle scelte di politica economica effettuate dal legislatore, l’analisi si sofferma sulla posizione assunta dall’organo di giustizia costituzionale nello scrutinio di costituzionalità delle leggi che, con lo scopo di perseguire il risanamento dei conti pubblici, hanno negli ultimi anni ridotto la spesa pubblica, in particolare quella sociale. In primo luogo, alla luce della giurisprudenza costituzionale degli ultimi anni, si formula una valutazione sul piano sostanziale: si riflette sul rilievo che il giudice delle leggi attribuisce al principio dell’equilibrio di bilancio nei casi in cui esso è stato invocato a giustificazione degli interventi normativi di riduzione della spesa sociale e, in particolare, sulla capacità dello stesso di orientare l’esito del bilanciamento “interno” alla questione di legittimità costituzionale che vede contrapposte le due opposte istanze in senso favorevole al rispetto della programmazione finanziaria effettuata dal legislatore. In secondo luogo, si rileva che le decisioni costituzionali di particolare impatto finanziario possono (e, per alcuni aspetti, dovrebbero) determinare delle peculiarità sul piano procedurale: l’attenzione si concentrerà in particolar modo sulla modulazione degli effetti temporali dell’incostituzionalità come strumento utilizzato per gestire le conseguenze economico-finanziarie della pronuncia d’accoglimento, nell’ambito del bilanciamento “esterno” alla questione di legittimità costituzionale, quello in cui si valutano gli effetti che la sentenza – già definita nel suo contenuto sostanziale – va a produrre nell’ordinamento giuridico, sociale ed economico. Infine, si pone luce sul fatto che in questo tipo di procedimenti, s’impone una rivalutazione dell’importanza del momento istruttorio del processo costituzionale, il quale, se “preso sul serio”, è cruciale sia per la decisione del giudizio di ragionevolezza (in particolare per la valutazione degli effetti prodotti dalla misura scrutinata in relazione agli scopi prefissati ovvero per tutti quegli elementi che non sono valutabili secondo criteri di razionalità in astratto, ma solamente ex post ed in concreto) sia per le valutazioni sull’opportunità di modulare gli effetti temporali dell’(eventuale) incostituzionalità. Ciò premesso, si riporta brevemente la struttura del lavoro. L’analisi, com’è evidente, non può prescindere dalla ricostruzione del contesto (economico, sociale e giuridico) che ha portato queste problematiche ad acquisire l’importanza che attualmente gli viene riconosciuta, né da alcune considerazioni critiche sul ruolo che potrebbe svolgere l’Europa in alcune delle questioni che qui affrontiamo, come risulta dal primo capitolo. Per sviluppare i temi centrali del lavoro, sarà necessario, preliminarmente, affrontare la questione – assai discussa sul piano teorico - della legittimazione degli organi di giustizia costituzionale a prendere decisioni che abbiano significative ripercussioni in ambito economico: il presente contributo non avrebbe gran senso se si dubitasse della suddetta legittimazione, ma ciò non oscura l’opportunità di soffermarsi, pur brevemente, sul dibattito. Sarà, questo, il preludio all’approfondimento delle posizioni assunte dalla Corte costituzionale nelle questioni relative alla spesa sociale dello Stato, in particolare negli ultimi tempi, tema che occupa il secondo capitolo. Come si avrà modo di notare analizzando alcune pronunce, e come anticipato, quando si tratta di decisioni con implicazioni finanziarie importanti, vi è più d’un aspetto procedurale che merita di esser distaccato. Il terzo capitolo, allora, si occupa delle riflessioni circa la modulazione degli effetti temporali dell’incostituzionalità nonché dell’importanza della fase istruttoria per il miglior utilizzo possibile delle risultanze finanziarie ai fini del giudizio di legittimità costituzionale. Protagonisti dei capitoli II e III sono, rispettivamente, il principio dell’equilibrio di bilancio e il principio generale della retroattività dell’incostituzionalità. Si ha particolare cura di sottolineare l’importanza di ricondurre la norma sull’equilibrio di bilancio e quella sulla retroattività delle pronunce d’accoglimento alla categoria dei principi e non a quella delle regole giuridiche, qualificazione che si tenterà, come ovvio, di giustificare con l’ausilio delle più note teorie generali sulle distinzioni tra tipi di norme giuridiche. Ne anticipiamo la ragione: a nostro modesto avviso, le questioni centrali che la presente trattazione affronta possono trovare corretta lettura se si attribuisce la natura giuridica di principi a quelle che sono più comunemente individuate come regole e, dunque, può risultare efficace ai fini dell’indagine spostare l’attenzione dalla legittimazione (o dalla discutibilità delle posizioni) dell’organo alla natura delle norme che esso si trova ad applicare. In altre parole, si può giungere ad affermare che non vengano bilanciati dal (l’orientamento politicizzato del) giudice delle leggi, ma che siano norme per loro natura bilanciabili. Precisiamo che nella presente trattazione il riferimento ai diritti sociali s’intende relazionato ai diritti sociali di prestazione che richiedono l’impegno diretto dello Stato affinché i titolari ne possano effettivamente godere (quelli, cioè, in cui il soggetto passivo sia pubblico) e che, comunque sia, la problematica dell’impatto economico e finanziario delle sentenze costituzionali non concerne esclusivamente diritti sociali, ma anche la revisione legislativa di situazioni giuridiche di favore e, in definitiva, il principio del legittimo affidamento nella certezza giuridica. Specifichiamo, poi, che interessa prevalentemente indagare sulle posizioni assunte dalla Corte costituzionale in riferimento alle misure riconducibili alle politiche di austerity e adottate a livello centrale, mentre l’ulteriore questione relativa agli effetti del vincolo dell’equilibrio di bilancio sul riparto di competenze legislative tra Stato e Regioni è affrontata, ma marginalmente. Per concludere, si segnala che in relazione a tutti i profili analizzati (ricostruzione del contesto economico e giuridico, posizioni sostanziali e tecniche processuali adottate dall’organo di giustizia costituzionale), non manca la comparazione con le esperienze che si stanno maturando in altri sistemi costituzionali, con particolare riguardo ai parallelismi e alle distanze che connotano il paragone tra il nostro ordinamento e quello spagnolo