La nuova dimensione della trasparenza amministrativa tra esigenze di partecipazione democratica e tutela dei dati personali

Abstract

La trasparenza amministrativa è da anni considerata come un fattore propulsivo di un cambiamento radicale che pone il cittadino al centro del sistema dell’amministrazione pubblica, quale punto di convergenza dei valori fondamentali su cui si fonda la nostra società. Tuttavia, il principio di trasparenza, riguardando non solo l’attività e l’organizzazione amministrativa ma anche le persone che operano nella pubblica amministrazione (i dipendenti, i dirigenti, i titolari degli organi di indirizzo politico e di controllo) o che sono destinatarie della sua azione (cittadini e imprese), non può che incontrare i diversi limiti derivanti dalla fondamentale esigenza di protezione della privacy dei soggetti interessati. La questione relativa alla necessità di individuare delle idonee garanzie a protezione dei dati personali dei soggetti destinatari delle disposizioni in materia di trasparenza è stata al centro del dibattito dottrinale avviato già a partire dall’introduzione dell’istituto dell’accesso documentale di cui alla legge n. 241/1990, dibattito poi proseguito con l’entrata in vigore della disciplina prevista dal d.lgs. n. 33/2013 e dal successivo d.lgs. n. 97/2016. L’evoluzione normativa in materia è stata segnata dalla diversa prevalenza che l’ordinamento ha accordato all’una o all’altra esigenza nei diversi momenti storici in cui tale disciplina si è sviluppata. Nella prospettiva dell’open government, il legislatore ha così realizzato un sistema di trasparenza orientato verso la accessibilità totale, in cui amministrazione e cittadini si incontrano per una miglior definizione dell’interesse pubblico (trasparenza in chiave di partecipazione, controllo o quale strumento di responsabilizzazione e di prevenzione della corruzione) o per la cura di diritti o interessi individuali (c.d. trasparenza procedimentale). Sennonché questo sistema rischia talvolta di incidere negativamente sulla sfera individuale dei soggetti cui si riferiscono i dati, i documenti e le informazioni sottoposte al regime di trasparenza. Emerge allora la necessità di individuare un ragionevole punto di equilibrio fra esigenze di protezione dei dati personali ed esigenze di 2 conoscibilità dell’azione amministrativa, al fine di impedire che la trasparenza possa travolgere la riservatezza, la dignità o altri interessi di rilevanza costituzionale dell’individuo. In questa prospettiva, l’elaborato ripercorre il processo evolutivo che ha interessato la materia nel nostro ordinamento, analizzando gli strumenti normativi e gli indirizzi ermeneutici che consentono di garantire che la circolazione di dati e documenti per finalità di trasparenza possa avvenire nel rispetto di un adeguato livello di protezione dei dati personali. Nel primo capitolo si affronta il tema del progressivo mutamento che ha riguardato le finalità e il contenuto del principio di trasparenza, nato nell’ambito del procedimento amministrativo di cui alla legge n. 241/1990 in chiave di partecipazione individuale all’azione amministrativa ai fini della tutela delle prerogative e delle pretese del richiedente, e sviluppatosi attraverso un percorso tortuoso che l’ha visto impiegato nel d.lgs. n. 150/2009 come strumento di responsabilizzazione e di miglioramento della performance amministrativa e, successivamente, come misura di controllo dell’attività amministrativa e di prevenzione della corruzione (legge n. 190/2012 e d.lgs. n. 33/2013), per poi giungere finalmente, con l’istituto dell’accesso civico “generalizzato”, nell’alveo del principio di sovranità popolare quale mezzo di partecipazione democratica al perseguimento degli interessi della collettività. Nel secondo capitolo si ripercorre l’evoluzione normativa e giurisprudenziale che ha portato all’affermazione e allo sviluppo del diritto alla privacy quale diritto fondamentale, soffermandosi sulle fondamenta costituzionali e sulla differenza, non solo concettuale ma anche sostanziale, tra riservatezza, privacy e protezione dei dati personali. Nel terzo ed ultimo capitolo sono esaminate le questioni più rilevanti in materia di protezione dati che emergono nella prassi applicativa concernente gli istituti normativi di trasparenza amministrativa previsti dalla legislazione vigente.: l’accesso ai documenti ammnistrativi (legge n. 241/1990); gli obblighi di pubblicazione on line (d.lgs. n. 33/2013) e l’accesso civico “generalizzato” (d.lgs. n. 97/2016 che ha introdotto nell’impianto di cui al predetto d.lgs. n. 33/2013 l’innovativo istituto di derivazione anglosassone).