EQUILIBRIO DI BILANCIO E SOSTENIBILITA' DEL DEBITO DELLE PUBBLICHE AMMINISTRAZIONI TRA SOVRANITA', AUTONOMIA E VINCOLI

Abstract

La ricerca si propone di indagare le implicazioni sulla definizione, sulla morfologia e sulle modalità di finanziamento della pubblica amministrazione, derivanti dalla traduzione dei vincoli di equilibrio di bilancio e di sostenibilità del debito pubblico di derivazione europea (aventi tipicamente natura di obiettivi macroeconomici), in regole prescrittive che si rivolgono non solo al governo ed al parlamento, limitandone la discrezionalità politica, ma anche alle singole pubbliche amministrazioni, conformandone l’organizzazione e l’attività. La necessaria premessa dell’analisi è costituita dalla descrizione delle riforme europee di implementazione delle regole di prevenzione e gestione della crisi dei debiti pubblici. L’esigenza di un approccio più rigoroso alla disciplina di bilancio è stata particolarmente avvertita a seguito della crisi finanziaria che ha agito, sotto tale profilo, quale acceleratore di un processo di riforma nell’ordinamento sovranazionale, che prende il nome di governance economica europea. Il processo si è dipanato attraverso il rafforzamento del patto di Stabilità e Crescita, l’introduzione di un calendario e regole di bilancio comuni per gli Stati membri della zona euro, l’implementazione del Semestre europeo e l’introduzione dell’obbligo del pareggio di bilancio mediante un trattato internazionale comunque connesso al quadro normativo europeo. La peculiare stratificazione delle fonti in materia di finanzia pubblica, influenzate dalla interazione fra gli standard finanziari internazionali, norme di soft law di derivazione eurounitaria ed un complesso di atti e documenti nei quali vengono in concreto stabilite le strategie di bilancio, delinea un complesso quadro di regole quantitative, automatiche, numeriche che hanno progressivamente sostituito la dimensione tradizionalmente politica delle scelte economiche e di bilancio. Il rinnovato quadro europeo in materia di finanza pubblica costituisce il fondamento della riforma che ha condotto all’introduzione nel testo della Carta costituzionale dei vincoli dell’equilibrio del bilancio e la sostenibilità del debito dello Stato, degli enti territoriali e delle pubbliche amministrazioni. Ciò è avvenuto mediante la modifica diretta degli artt. 81, 97, 117 e 119 Cost.; il comma 6 dell’art. 81 ha invece devoluto ad una inedita fonte, ossia una legge “rinforzata” (l’attuale legge 24.12.2012, n.243) la disciplina di dettaglio relativa al risanamento del debito pubblico, ed in particolare quella relativa al contenuto della legge di bilancio, ai criteri per assicurare l’equilibrio tra entrate e spese e la sostenibilità del debito delle pubbliche amministrazioni, nonché la definizione del “complesso” delle p.a. astrette dai suddetti vincoli. Muovendo da simili considerazioni, ed in particolare dall’analisi del nuovo art. 97 co. 1 Cost. che assegna alle pubbliche amministrazioni il compito di assicurare l’equilibrio di bilancio e la sostenibilità del debito in coerenza con l’ordinamento dell’Unione europea, l’indagine si concentra: a) sull’incidenza sulla morfologia della pubblica amministrazione della scelta di ergere il principio dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debito pubblico, a canone prescrittivo dell’organizzazione e dell’attività amministrativa, accanto ai principi di legalità, buon andamento e imparzialità che tradizionalmente condizionano i profili contenutistici e modali dell’azione pubblica; b) sul perimetro soggettivo di applicazione delle regole di equilibrio di bilancio e di sostenibilità del debito pubblico, la cui delimitazione è resa problematica dalla diversa formulazione normativa dell’art. 97 Cost. che si riferisce alle “pubbliche amministrazioni” e l’art. 81 co. 6 che invece utilizza la diversa locuzione di “complesso delle pubbliche amministrazioni”, nonché dalla tendenza del legislatore ad utilizzare la categoria del settore pubblico allargato di cui all’elenco Istat redatto annualmente ai sensi dell’art. 1 della legge 196/2009, come punto di riferimento per l’individuazione degli enti soggetti alla normativa in materia di razionalizzazione e revisione della spesa pubblica; c) sulla ratio e sulle implicazioni della scelta legislativa di devolvere alla giurisdizione contabile, in unico grado ed in composizione speciale, le controversie relative agli atti di ricognizione annuale effettuati dall’Istat dei soggetti che rientrano, come pubbliche amministrazioni, nel conto economico consolidato; d) sulle concrete modalità attraverso le quali le amministrazioni pubbliche, chiamate ad implementare le regole dell’equilibrio di bilancio e della sostenibilità del debito nel rispetto dei documenti di programmazione periodica negoziati in sede europea, reperiscono le risorse necessarie all’espletamento delle proprie funzioni, in un sistema tendenzialmente improntato al superamento della finanza derivata. Le riflessioni conclusive, muovendo dalle riscontrate aporie che conseguono ad alcune scelte del legislatore nazionale nonché dall’analisi del contenzioso giurisprudenziale che ha interessato la tematica in esame, propongono delle soluzioni interpretative alle problematiche sopra brevemente tratteggiate, aderenti ai principi che tradizionalmente reggono l’organizzazione e l’attività amministrativa.