LA MOTIVAZIONE DELL'ATTO AMMINISTRATIVO: DALLA DISCIPLINA GENERALE ALLE REGOLE SPECIALI

Abstract

Il lavoro di ricerca si propone di analizzare quale sia la portata e come si specializza l’obbligo di motivazione nelle diverse categorie di atti e provvedimenti, nonché nelle diverse forme di decisione amministrativa de-provvedimentalizzata, partendo dalla legge generale per arrivare alla legislazione speciale e alla elaborazione giurisprudenziale. In particolare, si è cercato di evidenziare come dietro l’apparente generalità e uniformità dell’obbligo di motivazione degli atti amministrativi, sancito dall’art. 3 della legge generale sul procedimento amministrativo, lo stesso legislatore e la giurisprudenza hanno creato una molteplicità di regole speciali eterogenee, in forza delle quali si delineano una pluralità di obblighi motivazionali. La presenza di motivazioni «speciali» emerge sia in determinati settori dell’attività amministrativa, sia con riguardo a determinati tipi di atti, in relazioni ai quali è la stessa legge o la giurisprudenza amministrativa ad aver formato discipline speciali. Lo studio è articolato in sei capitoli. Nel primo capitolo si evidenzia la peculiare evoluzione e trasformazione del ruolo dell’obbligo motivazionale. Si parla, infatti, di ascesa, crisi e rivalutazione contemporanea della motivazione. L’analisi viene svolta anche in chiave comparata con altri ordinamenti di civil law e di common law. Il secondo capitolo è dedicato allo studio della motivazione degli atti concernenti l’organizzazione amministrativa, i pubblici concorsi e il personale. Il terzo capitolo si sofferma sulla motivazione degli atti amministrativi generali. L’art. 3, comma 2, legge n. 241 del 1990, esclude dall’obbligo di motivazione «gli atti normativi e quelli a contenuto generale». La suddetta norma, però, è meno chiara di quanto appare. Il presente lavoro approfondisce le ipotesi dubbie tentando di tracciare il perimetro dell’area degli atti esclusi dal suddetto obbligo motivazionale. In particolare, l’analisi verte sui bandi e sugli atti della procedura di gara, sul Piano regolatore generale e su altri strumenti di pianificazione e programmazione urbanistica, sugli atti di regolazione delle autorità amministrative indipendenti, nonché sulle linee guida dell’Autorità nazionale anticorruzione. Il quarto capitolo è dedicato allo studio della motivazione degli atti ampliativi. In primo luogo, si analizza la motivazione delle autorizzazioni e dei dinieghi di autorizzazione, e più specificamente, la motivazione dell’autorizzazione integrata ambientale, delle autorizzazioni paesaggistiche e delle autorizzazioni concernenti il servizio farmaceutico. In secondo luogo, si affronta il tema della motivazione dei titoli abilitativi edilizi provvedimentali e non. Ci si sofferma, dunque, sul permesso di costruire e sui titoli abilitativi de-provvedimentalizzati, quali la segnalazione certificata di inizio attività e il silenzio significativo. Infine, il tema della motivazione viene studiato anche in relazione allo strumento concessorio e alla gestione dei beni pubblici. Il quinto capitolo è dedicato alla motivazione degli atti restrittivi. Si analizza il ruolo centrale della motivazione nel procedimento espropriativo, negli atti sanzionatori, nelle ordinanze contingibili e urgenti e nelle interdittive antimafia. Il sesto capitolo si sofferma sulla motivazione dei provvedimenti di secondo grado: annullamento in autotutela, revoca e convalida. L’ultima parte del lavoro è dedicata ad alcune considerazioni conclusive. L’analisi svolta, consente di individuare diversi statuti dell’obbligo di motivazione, il quale si è rivelato essere istituto proteiforme sotto il profilo della natura, della forma e della disciplina. In alcuni casi la legge, la giurisprudenza, ovvero la particolare tipologia di atto in concreto, richiedono una motivazione particolarmente rafforzata, rivolta a colmare un gap di legittimazione, ovvero in funzione di garanzia dei destinatari e dei terzi, nonché a tutela dell’interesse pubblico perseguito. In altre ipotesi si profila una motivazione debole, quasi svuotata del suo contenuto, come nel caso della motivazione espressa in forma numerica nei concorsi pubblici, ritenuta sufficiente seppur nella sua debolezza in nome di una più impellente necessità di efficienza amministrativa. Talvolta, la dequotazione dell’obbligo motivazionale si arresta in una posizione intermedia tra la motivazione piena e la motivazione assente, come avviene a titolo esemplificativo per i provvedimenti vincolati. Il lavoro di ricerca ha evidenziato un fenomeno, per così dire, di «relatività» dell’obbligo motivazionale, per cui l’intensità dello stesso varia a seconda delle specificità e peculiarità delle diverse tipologie di provvedimento prese in esame, sia in forza di previsioni di legge che di orientamenti giurisprudenziali sempre più chiamati a un ruolo di supplenti del legislatore.