Verso un ordine pubblico europeo

Abstract

Il concetto di ordine pubblico, che il diritto italiano applica e occasionalmente definisce in maniera solo "sintomatica" ovvero laddove la contingenza lo imponga - come ad esempio quando si rende necessario da parte delle istituzioni dare un segnale forte all'opinione pubblica nel contrasto di fenomeni di degrado urbano quali l'accattonaggio o la prostituzione su strada -, pone a chi lo studia da vicino una serie di domande: cosa si intende per "ordine", e cosa si intende per "pubblico"? Sono i due termini, se presi singolarmente, dotati ciascuno per la propria parte di un significato comparabile al contenuto della nozione che risulta dalla loro associazione? Certamente no: l'espressione "ordine pubblico" non individua solamente le procedure e gli strumenti che l'ordinamento statale ha approntato per preservare l'ordinata convivenza dei suoi cittadini, ma si spinge decisamente oltre, fino a segnalare gli incerti confini di un'area in cui la funzione e l'oggetto della nozione analizzata vengono volta per volta applicate con modalità peculiari alle diverse vicende sociali. Quello appena descritto è un fenomeno assai risalente, che parte dalla codificazione napoleonica per arrivare all'art. 117 della nostra Costituzione riformata, passando per gli usi discutibili dell'ordinamento fascista e ad oggi apparentemente proteso verso una collocazione sovranazionale. Il lavoro che segue, frutto delle ricerche condotte nell'ambito di un percorso dottorale, ha come finalità quella di tentare di chiarire l'attuale portata del concetto di ordine pubblico, descrivendone il percorso evolutivo ed illustrandone le trasformazioni, da strumento prettamente interno a clausola generale di collocazione europea. L'obiettivo è quello di dimostrare l'esistenza di un ordine pubblico europeo non codificato o, quanto meno, quella di tracciarne indiziariamente i caratteri fondamentali nella maniera più nitida possibile. Così come accade prima di intraprendere ogni viaggio, in cui la fase dei preparativi riveste grande importanza ai fini del raggiungimento della meta, anche in occasione di questa ricerca la prima parte della trattazione sarà dedicata a recuperare gli strumenti necessari per la successiva fase di studio. Si partirà infatti dall'analisi del concetto di ordine pubblico in chiave nazionale, cercando di isolarne l'oggetto e la relativa funzione, anche alla luce dei dettami della dottrina, che è solita individuare al suo interno due aspetti, tra loro antitetici: l'uno, quello dell'ordine pubblico materiale, ritenuto prevalente, e l'altro, quello dell'ordine pubblico ideale, considerato dai più come meramente teorico. Una volta definite e contestualizzate, queste categorie verranno trapiantate ad un livello territoriale superiore: in un primo tempo, quello dell'ordinamento comunitario, evidenziando tutti i limiti di questo processo, principalmente dovuti all'origine chiaramente economica della Comunità, e ancora più palesi quando si cerchi di collocarvi un concetto, quale quello di ordine pubblico, che rimane comunque fortemente caratterizzato dal diritto interno; successivamente, invece, l'esperimento verrà applicato all'ambito europeo. Proprio qui, tra l'altro, la ricerca affronterà il suo nodo centrale, nel tentativo di individuare una nozione di ordine pubblico europeo autonoma, distinta quindi sia da quella nazionale sia da quella comunitaria, ed in grado di differenziarsi nettamente da quella componente materiale che da sempre contraddistingue la versione interna. Non più quindi un ordine pubblico riduttivamente associato all'uso della coazione (“manganelli e lacrimogeni” per intenderci), ma un concetto elastico, dinamico e sovranazionale slegato dalla funzione classica di ordine e proteso invece verso una tutela diffusa dei singoli e delle loro prerogative in quanto membri dell'ordinamento. Simile assetto, peraltro, apparirà come l'unico effettivamente praticabile, considerato che le peculiarità e le necessità organizzative collegate alla nozione interna non possono prescindere dall'istituzione e dal mantenimento di apparati e strutture nazionali di polizia appositamente dedicati all'espletamento della funzione ordinatrice, di cui però a livello europeo non v'è alcuna traccia. Ciò a causa, o in virtù, del diverso livello di integrazione nel tempo raggiunto tra gli Stati membri in tale settore. Così delimitata, la ricerca si muoverà allora alla ricerca di un filo rosso che leghi gli ordinamenti degli Stati membri tra loro e nei confronti dell'Europa. Un filo rosso che questo lavoro ha individuato nei diritti fondamentali e nel loro sistema diffuso di tutela, così come oggi lo conosciamo, ma che necessita comunque di un'adeguata riprova per poter essere considerato, a tutti gli effetti, come il contenuto di un ordine pubblico europeo in via di affermazione. La seconda parte della tesi sarà infatti dedicata proprio a questo obiettivo, nel tentativo di evidenziare che la tutela dei diritti fondamentali, ormai valore riconosciuto per via legislativa e pretoria in tutto l'ordinamento europeo e nei singoli Stati che lo compongono, rappresenta un metro generalmente condiviso di civiltà e legittimità cui sottoporre l'azione europea e quella degli Stati membri, in una costante prospettiva di evoluzione in cui, da una parte, stanno i singoli tutelati e i governi, mentre, dall'altra, sta il Giudice, interno o sovranazionale di questo meglio si dirà, unico e vero custode dell'ordine pubblico europeo.