Le interferenze tra la potestà sanzionatoria disciplinata dalla legge n° 689/1981 e le garanzie partecipative previste per il procedimento amministrativo dalla legge n° 241/1990 : le ispezioni sui luoghi del lavoro

Abstract

Il presente studio ha ad oggetto la verifica dell’eventuale presenza di interferenze normative tra le garanzie partecipative previste dal modello procedimentale delineato dalla legge “generale” 8 agosto 1990, n. 241 e quelle di cui alla legge “speciale” sulle sanzioni amministrative 24 novembre 1981, n. 689. L’obiettivo consiste nella dimostrazione che le tutele disciplinate dalla prima delle richiamate leggi costituiscano, nell’attuale assetto ordinamentale, un minimum inderogabile, avendo ormai acquisito la legge generale sul procedimento amministrativo n. 241/1990 una posizione così sostanzialmente privilegiata da poter essere più propriamente definita come “legge materialmente rinforzata”. Attraverso l’instaurazione di un dialogo “circolare” con la Carta Costituzionale (artt. 3, 24 e 97), la legge n. 241/1990 ha acquisito, infatti, il ruolo di vero e proprio canone interpretativo per la rivisitazione - in chiave costituzionalmente orientata - degli assetti procedimentali ad essa antecedenti, tra i quali vi rientra, in primis, il procedimento di irrogazione delle sanzioni amministrative. Al fine di dimostrare la validità dell’assunto, nel presente lavoro si è adottato, come vero e proprio banco di prova, l’ambito dell’accertamento dell’illecito amministrativo in materia di lavoro e previdenza sociale. A tal proposito, è risultata in primis obbligatoria l’illustrazione del perché, a Costituzione invariata, il principio del c.d. giusto procedimento amministrativo si sia guadagnato orami il rango di principio costituzionale. Attraverso richiami sia dottrinari che giurisprudenziali si è innanzitutto cercato di attualizzare, in sostanza, il ragionamento secondo il quale il principio del c.d. giusto procedimento amministrativo spieghi ormai - vien da dire, finalmente - la sua efficacia vincolante non più nei riguardi del solo legislatore regionale - così come affermato dalla Corte Costituzionale nella superata sentenza n. 69 del 1963 - ma altresì nei confronti di quello statale. Infatti, solo una volta dimostrata la valenza costituzionale dello stesso nell’ambito dell’odierno ordinamento giuridico, si è potuto procedere oltre con l’analisi, sintetica e comparata, delle discipline partecipative previste dai due citati sistemi, quello del procedimento amministrativo generale e quello del procedimento sanzionatorio. In via sempre preliminare è risultato altresì necessario, tuttavia, recuperare anche la distinzione - stavolta tutta dottrinaria - tra sanzioni amministrative meramentre“punitive”( c.d. “pure”) e misure amministrative aventi finalità ripristinatoria-cautelare. Si è ritenuto, infatti, che solo in questo modo è possibile identificare ciò che realmente ricada nell’ambito della disciplina di cui alla legge n. 689/1981 e ciò che, viceversa, esula assolutamente dalla stessa. Poste le necessarie premesse generali si è addivenuti, quindi, all’analisi delle specificità dell’iter sanzionatorio in materia di lavoro e previdenza sociale, così da poter affrontare con cognizione di causa le interferenze che certamente sussistono tra le due discipline procedimentali. Come detto, a riprova delle acquisizioni raggiunte a livello strettamente speculativo nella prima parte del lavoro, si è scelto quindi di procedere, relativamente alla seconda parte, con un metodo scientifico-analitico, selezionando tre specifici ambiti, ed in particolare: l’ammissibilità, nell’ambito dei procedimenti sanzionatori “lavoristici”, di una obbligatoria conoscenza preventiva dell’avvio del procedimento ispettivo da parte del datore di lavoro; il riconoscimento, in capo a quest’ultimo, del diritto di accesso agli atti ispettivi; e, infine, l’esistenza, o meno, di un diritto a non essere coinvolto ad infinitum in un procedimento ispettivo. E’ nell’ambito di queste tre fattispecie, infatti, che si è sviluppata l’indagine sull’ammissibilità di un’applicazione analogica delle regole procedimentali previste dalla legge n. 241/1990 all’iter di irrogazione delle sanzioni amministrative in materia di ispezioni sui luoghi di lavoro. In particolare, per quanto riguarda la prima fattispecie – avente ad oggetto, come detto, l’accertamento, anche nell’ambito dei procedimenti sanzionatori, della sussistenza dell’obbligo della preventiva conoscenza dell’avvio del procedimento ispettivo da parte del datore di lavoro - si è scelto, quale campo di azione, il (sub)procedimento amministrativo finalizzato all’adozione del c.d. “provvedimento di sospensione delle attività imprenditoriali” svolte contra ius laboris di cui all’art. 14 del d.lgs. n. 81 del 2008 (recante “Testo unico in materia di salute e sicurezza nei luoghi di lavoro”). Nella seconda fattispecie prescelta, invece, si è affrontata l’annosa questione del necessario riconoscimento, in capo al datore di lavoro, della prevalenza del diritto ad accedere agli atti ispettivi - in particolare alle dichiarazioni rese agli organi di vigilanza da parte dei lavoratori dipendenti - rispetto alla riservatezza delle informazioni da quest’ultimi rilasciate. Nella terza ed ultima ipotesi applicativa si è affrontato, infine, il tema della sussistenza o meno, in capo al datore di lavoro, di un diritto a non essere coinvolto ad infinitum nel procedimento ispettivo in materia di lavoro e previdenza sociale. Il problema è sorto, infatti, a seguito del recente arresto delle Sezioni Unite della Suprema Corte secondo il quale non è attuabile un’estensione analogica (c.d. analogia iuris) del termine di conclusione previsto all’art. 2 della legge n. 241/1990 all’iter che porta all’adozione del provvedimento amministrativo “punitivo” (c.d. ordinanza-ingiunzione). Il che, unitamente alla circostanza che nessun termine di natura decadenziale è previsto con riferimento alla fase - ultima del procedimento sanzionatorio - che porta all’irrogazione della predetta sanzione amministrativa, inevitabilmente comporta un vulnus ai diritti partecipativi del datore di lavoro.